学术采撷 | 张尚武：从中长期视角对我国乡村发展问题的思考

我国城镇化已经进入下半场，乡村发展正处在一个重要转折和结构变化关键时期，从中长期视角加强对乡村发展趋势把握，是面向“十五五”推进中国式现代化，提升国土空间治理能力的重要课题。

目前我国城镇化率已超过66%，速度将逐步放缓，结构调整加深。一方面，超大特大城市进一步集聚，但区域增长与收缩明显分化，区域发展差异进一步扩大。另一方面，乡村地区人口持续收缩，小城镇地位不断下降。城镇化的未来结构形态及推进以县域为载体的城镇化道路将面临艰巨挑战，党的二十大报告提出统筹推进区域协调与城乡融合发展，以及二十届三中全会提出统筹新型城镇化、新型工业化、乡村全面振兴，有其深刻的时代背景和战略意义。对此，需要全面加强城镇化持续发展对乡村地区影响趋势的判断，增强统筹新型城镇化和乡村振兴战略的政策机制设计能力。

我国总人口已经达峰，并连续两年负增长，从趋势看乡村地区将面临超高老龄化问题，加之人口流出乡村人口将会快速下降，农业劳动力接续和乡村经济功能萎缩、城乡差距难以有效缩小的压力会进一步增大。乡村社会的活力下降，进一步加剧乡村社会建设和社会治理的挑战。农村地区仍有4.77亿人，并且还有2.9亿农民工游离在城乡之间，城乡差距仍处在2.39的高位。城镇化的不稳定性和乡村发展的不确定性，带来公共资源的有效配置和乡村社会可持续性的挑战。促进大中小城市协调发展的新型城镇化的政策设计必须充分关注乡村地区经济和人口环境变化带来的一些列发展问题，采取积极的应对策略。

从中长期看，国家农业安全政策将面临乡村地区农业、农村、农民结构转型的挑战，乡村未来的人口结构、生活形态、生产方式将会发生巨大变化，乡村功能体系和城乡空间体系面临重组要求。不同地区的三农问题具有结构性差异，在开放的城乡关系中呈现不同的发展前景。至少包含了四类地区：城乡一体化发展地区，主要是大城市周边，农民、农业和农村整体转型；农业现代化发展地区，主要是粮食主产区，农业生产方式转变带来乡村人居体系的变化；乡村特色化发展地区，资源禀赋独特，农村功能得到拓展；生态脆弱和保护地区，依然有许多需要保留传统农业的地区，面临现代化转型的挑战。

城乡融合发展是乡村振兴的必然路径，其内涵包括了城乡社会融合（人口流动、文化传承、社会治理）、城乡经济融合（要素流通、产业发展、数字驱动）、城乡空间融合（人居环境、公共服务、生态网络）三个融合维度，以及城乡可持续发展的治理能力建设。当前城乡发展面临的挑战包括：一是统筹城乡经济、社会、空间融合的机制创新具有紧迫性，特别是在破解乡村价值转化、要素双向流动瓶颈方面需要政策机制设计能力；二是多尺度（国家：发展与安全，区域：效率与均衡，地方：城市与乡村）、多类型（主体功能区和三农政策的差异化政策分区）的政策应对；三是围绕农村和城镇化制度（城乡要素）、区域协调制度、主体功能区制度、空间规划制度等四个关键领域的制度创新。

一是应全面加强乡村地区的基础研究工作。加深对乡村地区发展问题、规律和趋势的认识，增强乡村规划对乡村未来格局重整和城乡关系变化的判断和响应能力。二是需要建立动态的规划干预机制。加强政策研究，增强对乡村问题诊断、政策设计、政策影响评估、动态反馈优化调整的能力，推动形成全生命周期的规划干预机制。三是推进乡村地区规划体系和乡村治理能力的整体建设。加强规划编制、规划管理、政策法规、规划运行的整体，加强以空间规划为平台统筹政策机制、多规合一的能力，加强乡村规划体系建设与社会建设及社会治理能力建设的融合。四是加强规划实施行动和实施机制的统筹协调能力。乡村建设行动和土地综合整治对于优化乡村地区总体格局的作用，与理解城市更新一样，也需要有顶层设计、系统思维，关注可持续发展及相关政策的结合。

乡村振兴是中国式现代化建设的长期挑战和艰巨任务，从中长期视角应关注城镇化的持续推进、经济环境和人口达峰后的影响、三农问题的结构转型等三个方面对乡村发展带来的影响和变化；从城乡治理视角，应增强城乡融合的路径设计能力，提升乡村规划的引领效能。

原文发表于《北京规划建设》杂志2025年第1期。