理论研究 | 城市更新视角下重点地区的控规编制方法创新——以上海的实践为例

1982年上海市虹桥开发区为适应外资建设需求，编制了土地出让规划并采用8项指标对建设行为进行规划控制，成为了我国控制性详细规划（以下简称“控规”）的雏形。后在全国多个城市积累了控规实践经验，我国逐步形成了较为完善的控规编制基本办法。1991年住建部颁布《城市规划编制办法》，1992年住建部通过《城市国有土地出让转让规划管理办法》，明确城市国有土地使用权出让前应编制控规，并在1995年的《城市规划编制办法实施细则》中明确控规地位、内容与编制要求。

传统控规以指标化管理的方式，重点解决经济平衡、空间秩序等问题，有效应对当时土地有偿使用的管理需求，为土地出让提供依据，保障土地经济的繁荣。然而近年来伴随我国城市从粗放发展逐步向“存量更新”的精细化发展转型，控规所承担的角色作用面临调整。

2019年5月《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出“详细规划是对具体地块用途和开发建设强度等做出的实施性安排，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设等的法定依据”。

目前国内针对国土空间规划体系和城市更新视角下控规的研究主要聚焦在对新体系要求下控规编制逻辑和思路的梳理（庄少勤，赵广英、李晨等）^[1][2]，以具体项目为案例的编制方案介绍（焉宇成）^[3]等，对双重背景下控规编制的方法探索相对较少。本文旨在从存量更新视角和国土空间规划体系要求下，分析控规面临的新挑战和问题，并提取形成理论基点，通过上海各类型的案例实践总结形成对未来控规优化的一些思考与建议。

新时期上海控规的理论模型构建

上海作为我国最早引入控规的城市之一，控规编制发展历程可以分为四个阶段^[4][5]：

一是项目管理依据阶段：自1982年起开始探索以控规作为土地出让依据，借鉴区划经验形成图则，结合《城市土地使用区划管理法规》、《上海土地使用区划管理法规》锚固城市土地分类及建筑用途分类标准。

二是控规单元引导阶段：2003年修正后的《上海市城市规划条例》首次将控制性单元规划纳入规划法定体系，作为市总规落实的重要环节和规划管理的重要依据。控规单元的形式改变了过去控规项目化的问题，从单元整体及系统层面提出土地使用和空间控制的要求。

三是综合体系锚固阶段：2010年在第三次修正的《上海市城乡规划条例》中明确了“总体规划—分区规划—单元规划—详细规划”四个层次的规划体系，逐步稳固了以“普适图则+附加图则”为管控核心，覆盖编制技术准则、成果规范、管理流程的控规体系。

四是体系深化探索阶段：2019年落实国家要求和实施“上海2035”为主线，确立了适应超大城市治理特点，空间合一、时间衔接的由“总体规划、单元规划、详细规划”三个层次构成的空间规划体系。近年来伴随着社区治理的理念、《上海市城市更新条例》实施、主城区单元规划的批复等一系列事件的驱动下，上海也逐步从分解落实单元规划要求、确保城市空间高品质和高质量建设、衔接实施建设等方面开展控规编制工作的创新探索。

1.2.1 控规的四大挑战

能不能满足新的目标？控规编制目标从最初指导项目土地出让，到落实城市经济发展目标，已转变为满足人民对美好生活的向往，因此需要以更丰富多元目标的体系来重新审视控规的定位和作用。

能不能适用丰富场景？国土空间体系下控规编制在空间上需要涵盖城乡，范围更广，也需要探索应对更加复杂多样的使用场景，实现“横向到边，纵向到底”的衔接作用。

工具方法是不是管用？目标和应用场景的变化对控规编制的工具方法体系带来最大的挑战，原有聚焦土地使用性质、制定合理参数的项目化管理方法需要进行创新和变革。

体系运行是不是流畅？当前控规仍旧存在着编制流程复杂，耗时较长的问题，结合从静态向动态转化的趋势，需要以深化行政审批制度改革要求视角，优化控规体系运行流程。

1.2.2 探索的理论基点

编制导向的变化。控规需要回归规划编制价值观的本源，从引导土地价值的最大化向关注人的生产、生活，生态环境的品质提升需求转变，让控规更好地服务于“人民城市”。

思维方式的转变。从“项目导向”向“需求和问题导向”转变；从短期增长主义发展模式向长期更新经营模式转变；从传统规划思维向治理思维转变，强调各个利益主体包括在地居民的共商、共享、共治。

体系语境的融入。融入国土空间规划体系的变革，针对目前全域覆盖、系统多元的特征，衔接各类主体事权边界，强化对上位规划要求的传导，加强控规编制中的系统思维，针对不同地区特点和诉求开展城市设计、功能定位、服务设施、公共空间、双碳生态、运营机制等专题思考，指导实施方案的高品质建设，打造控规“总图”。

更新诉求的响应。需要响应城市更新诉求，针对主体类型多样、路径多样，涉及历史保护、产权、利益分配等复杂条件，着重关注控规对空间权益、公共资源保障，强化更新活动的推进，形成实施性强的行动计划。（图1）

图1 控规优化的理论模型构想（作者自绘）

新时期的编制实践探索

2.1.1 公共活动中心规划的反思

公共中心是城市公共功能的核心承载区，是市民公共活动的集中场所，也是城市的标志性形象。早期的传统公共中心规划主要以商业、商务以及绿地等公共功能的用地布局为主，从实际已建成效果来看往往呈现“冷热不均”，个别公共中心缺乏吸引力，主要源于：一是没有提前考虑大客流导入，导致人群的活动范围大多数局限于轨交站点所在的单个街坊，而周边街坊规划的公共功能既无法对外展示也无法便捷到达，削弱公共活力的整体性和影响力。二是公共中心区域内各街坊商业体的发展各自为政，精于建筑内部空间的营造，而疏于对街道、广场等外部空间的统一打造。三是缺乏整体性的空间营造，有些公共中心伴随商业圈层的不断扩大，呈现建筑风格不一，视觉整体形象杂乱的局面，区域意象品质不佳。

伴随新时代人群对于公共游憩品质要求的不断提升，对于公共中心空间建设的品质要求也在不断加强。

2.1.2 新杨思核心区规划的难点

新杨思核心区是浦东新区总规明确的地区中心，也是浦东金色中环发展带的重点地区，规划范围总面积61.45公顷。2020年底，新杨思整体研究范围经城市设计，基本确立了“绿链编织+超级街区”的空间格局（图2），其中核心区定位为“浦东南中环经济带上的微型中央活动区”，形成“1个中央公园+2条绿廊延伸+公共功能环绕”的用地结构（图3）。这些主要用地功能、空间结构已经通过控规在普适图则实现。

但应对未来中心区和区域消费新高地的定位，需要控规更好地引导地区空间形态与品质营造，其中首要问题在于如何将偏于区域西侧一隅的轨交站点大客流引入区域核心的中央公园。二是如何优化客群的行动流线，提升人活动的舒适度。三是在塑造突出标志意象的同时，需和周边建成区的风貌保持整体协调。

图2 核心区城市设计平行方案效果图

 图3 新杨思核心区用地布局图（作者自绘）

2.1.3 新杨思核心区控规的创新应对

规划从“凸显公共性、提升流通性、优化标志性”等多个视角出发，提取关键性要素形成附加图则，配合普适图则予以双重管控，共同保障公共中心高品质：

一是强化核心公共空间结构。在确保轨交站点紧邻地块价值最大化、可开发商业总规模不减少的基础上，营造“双心联动、动静皆宜”的Park-TOD区域（公园-轨交站点）确保大客流来向顺畅导入中央公园，并对规划海阳路北侧界面活力重点控制。规划要求加大建筑后退至不少于15米，既可确保街道人行尺度适宜、东西视觉廊道贯通，同时也可以形成以广场为主的开放空间，设置建筑前区，激发街道活力（图4）。此外中央公园向其他方向均通过绿廊或退界的方式确保公共功能的延续性。

图4 新杨思核心区ParK-TOD区域城市设计效果示意图（作者自绘）

二是建立多层次立体化的慢行交通网络。规划于轨交站点周边300米范围内构建“全域渗透、全方位畅联”的慢行之城，首先在地面层规划建设“十字慢街”，划定慢行优先道路；其次在地上二层及以上规划地块间设置风雨连廊或联通平台；三是在地下层引导各街坊与相邻道路进行一体化整体开发。

三是凸显挺拔大气的标志性形象。核心区规划形成“内低-外高”双圈层的建筑群体界面形态，旨在“对外”形成山峰式的标志向，同时“向内”建筑高度渐次降低，减少公共文化建筑与外层塔楼对共享绿地的景观遮挡。核心建筑高度通过多方案比选和可见性模拟分析后确定，并对周边建筑外立面风格提出引导，确保风貌特色的整体统一（图5）。

图5新杨思核心区附加图则（控制总图则）（作者自绘）

上海作为全国第二批历史文化名城，于2003年编制历史文化风貌区保护规划，以图则形式加强控制引导。随着近年来市委提出从“拆改留”到“留改拆”的导向转变，2019年修正后的《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》明确“严格保护、整体保护、积极保护”的新理念，成片旧改工作加速推进和城市更新全面实施，都对保护规划如何响应城市发展和人民诉求提出了全新的挑战。

2.2.1 风貌区规划的反思

从目前上海风貌存在着整体性不强、空间碎片化、风貌意象感知弱、新旧风貌部分不协调、部分高层建筑破坏风貌、石库门里弄以旧改为名被大量拆除等问题，以新视角对原保护规划进行反思：

整体保护的理念没有落实，编制中缺少总体城市设计等系统研究，虽然实现了对重要历史文化资源的严格保护，但是整体空间格局保护方法需要创新；

保护规划关注于建筑单体和组群，对于石库门里弄等特色肌理、整体文脉的传承关注度不够，需要规划从价值观、认知体系方面创新应对；

保护和发展的关系需要协调，保护规划对更新、品质提升、历史建筑活化利用的引导内容少，部分规划指标也存在不合理或缺位；

和具体更新项目实施存在着脱节，存在着更新诉求和保护要求的不匹配，缺乏行动计划统筹而项目各自为阵、功能雷同，对地区复兴带动力度不够，可持续生命力不强。（图6）

图6 原保护规划图则（作者自绘）

2.2.2 保护规划的创新应对

转变思维模式，加强整体系统的思考，保护规划法定边界虽然确定为风貌区或者街坊，但是需要从上海历史发展脉络、整体空间特质传承的视角开展整研究。同时加强系统思考，以整体城市设计视角，分析保护和地区发展结构、空间视线框架、服务设施、开放空间等各系统的联系，强调低层特色肌理连绵成片、高层适度集中布局，提出整体格局保护的控制要求，并在规划中引入重要视点、视线等管控要素。（图7）

图7 保护规划的转变原则（作者自绘）

保护规划也要打开自身闭环的体系，融入国土空间规划，结合地区单元规划对涉及保护和发展、民生保障资源的整体平衡，重点聚焦保护视角下必须要整体平衡的公益性、公共性服务设施和绿化开放空间，在满足指标要求和人群服务半径需求下的整体平衡。

在具体管控形式上，也要强调风貌图则和附加图则各司其职，充分利用附加图则空间品质管制的特点，加强地区城市设计理念落实，更成片保护传承演绎肌理并促进新旧风貌协调。规划已经创新划定肌理保护范围，加强对特色历史脉络空间的保护，提升文化体验感知。肌理保护范围也成为可以与风貌地块50%土地用于风貌保护即可定向出让的更新政策互动的重要政策接口。（图8、图9）

图8 保护规划要素的优化（作者自绘）

图9 附加图则的要素优化（作者自绘）

衔接后续实施，利用《保护条例》新增的“需要保留的历史建筑”统一过去复杂的分级概念，并设计了实施方案中细化甄别的流程，为后续更积极多样的活化利用适度“松绑”。

最后强调保护规划需要形成行动计划，衔接各区更新计划、社区规划的项目清单。

2010年世博会是彰显上海城市精神重要的城市事件。在《世博会地区结构规划》中为后续利用提出了“五区一带”的整体空间结构，其中位于浦西世博会最佳实践区的西侧地区当时定位为“引领全市文化发展，国内顶尖、世界一流的博览文化集聚区，为提升未来全球竞争力提供有力支撑”的文博区。随着世博会后其他区域相继启动建设，文博区成为了黄浦江沿线最后也是最重要的“大衣料子”。

纵观世界著名的全球城市，都会选在城市大型开放空间等具有标识性的地区打造集中展现城市文化魅力、吸引力，各类型文化设施引领，公共文化活动积聚的文化功能区，它们也是全球城市文化竞争力的重要空间载体。

因此，在经历长达10年关于发展定位、功能业态、空间形态、运营模式的研究后，上海于2021年底正式启动文博区的规划编制工作。

2.3.1 文博区规划的难点

首先文博区需要面对如何构建文化引领，集聚度和差异化凸显的业态组成和布局要求，并通过规划引导予以落实。

其次作为黄浦江世界级滨水会客厅的重要组成，如何通过规划引导在地区营造意象标志鲜明、宜人公共活动体验的空间格局，提升文化活动的浓度。

针对文博设施尤其是大、中型核心文化设施引入和建设的不确定性，通过规划探索动态、静态管控的结合，确保在长期建设中有序推进地区功能、形态目标的落实，并建立与空间供给匹配的长期运营维护机制。

2.3.2 文博区的特色规划策略

文化设施级配清晰，大文化功能引领复合的特色业态：纵观国内外经验，文博区需要建立大、中、小规模不同、特色主题各异的设施级配体系；在功能业态上强调大文化功能引领，实现“文博、文创、文娱”在平面和立体上的高度复合；引入共享性文化设施模块，布置文化创意需要的创造、交流和体验空间，重点结合公共空间布局。（图10）

图10 文博区总平面图（作者自绘）

形成三条平行岸线，承载多样活动的功能带：滨江公共活动功能带以延续贯通要求，增加游憩、休闲、展示和运动等配套设施，集聚最活跃的公共活动功能；第一界面形成文化功能集聚带，核心文博设施布局引领，配套布置文化、商业、休闲等活动功能；腹地形成布置文化产业衍生的商务、商业、居住等功能，强调功能的立体复合设置的综合功能服务带。（图11）

图11 文博区功能布局图（作者自绘）

在空间上打造“北密南疏”，南侧滨江地区公共开发，营造滨水公园中的文博设施群，北侧布置紧凑混合、高密度、小尺度、公共开放的文化活力街区。

形成“东西链接、南北渗透”的公共空间体系：打造沿江功能带和垂江通道，街坊内部形成一条东西向的公共活动轴线，融合室内、室外空间。在大、中型开放空间周边结合公共通道设置开放空间节点，承载展陈等多样公共活动，打造特色的公共空间体系。

创新地区开发运营机制：学习西九龙文化集聚区的经验，在规划中引入开发单元理念，将部分文化设施和开发经营地块绑定，吸引有大型文化设施运营经验的机构开展建设，强调同步规划、出让、设计、建设和运营。

2.3.3 控规的创新应对

文博区在规划编制中强调充分运用工具方法，不仅实现对滨江地区城市空间高品质建设的引导，提供多样丰富的公共活力，也需要应对未来开发建设的不确定性。因此文博区采用地区整体编制普适图则，严格控制开发容量、建筑高度和文化设施的底线面积，并采用备用地预留优化可能。但是对实现地区文化集聚区特质的结构性要素，例如核心文化设施布局、开放空间体系等要素作为增补要素进行地区层面的整体管控，落实城市设计提出的空间构架。

对近期有明确项目和开发需求的项目（例如作为上海旧改绑定的资源平衡地块），同步单独以街坊或地块为单位编制附加图则，以高密度、小尺度、体验丰富的文化活力街区为目标，对贴线率、重要活动界面、标志建筑、嵌入式文化设施、公共通道、地下空间等要素进行严格控制。

在规划编制中还会增加体现文博区特质的要素包括嵌入型文化设施、共享文化设施模块、公共活动界面沿线文化商业业态布局、承载多样文化活动的开放空间和灰空间界面、重要景观界面等纳入法定管理要求，保障地区文化活动浓度和公共活动体验的丰富性。

文博区的编制还引入长期运营的思维方法，通过文化功能和经营功能不同导向的备用地应对未来建设的变化和不同主体需求和空间组合的要求，确保以“预留肉和骨头”提升市场参与的积极性。在图则中通过特定条文也为地区不同发展时序情况下，公共通道端口、开放空间开放共享、地下空间联通、

备用地不仅是文化设施也有经营设施，合理预留，为未来不同文化设施进入提供组合可能。图则中预留政策借口，要求公共通道、开放空间、地下空间预留建设接口，确保在不断动态建设中可以延续规划设计原则，实现文博区的定位目标。（图12）

图12 文博区控规方法创新（作者自绘）

编制方法的创新思考

在国土空间规划体系下，应对城市发展和更新、人民生活品质诉求，同时聚焦资源环境空间紧约束下的生产方生活方式、改善民生保障、市场配置资源的决定性作用等核心问题，寻找新的坐标定位。未来控规工作更应以土地、空间等核心要素为基础，结合城市设计、运营谋划等研究，制定发展目标、空间秩序规则、政策和行动等内容，开展高质量、定制化、匹配度高、体验度好的空间资源供给，是一个传导上位要求、各方积极沟通、形成行动计划、衔接项目实施的综合治理平台。

控规需要为不同主体，应对多场景应用、多更新路径提供“确保公益、把控品质、促进更新、衔接实施”的工具包。

全流程覆盖的工具包：结合重点地区时间，认为控规需加强前期针对地区功能定位、风貌特色、生态环境、社会发展、运维测算等要素的专项研究，并开展场景模拟和风险评估，明确规划边界条件；在规划编制中可以普适图则作为全域覆盖的用途引导和空间基本规则，但对重点地区采用附加图则落实城市设计意图，加强品质管控。在编制实施后，需通过融合城市体检的监测工具进行评估，并完善纠偏的流程。例如上海目前推行的建筑验证、符合深化适用清单的简易程序调整。

应对综合目标的系统性工具包：控规应构筑系统综合性强，应对多元目标和反应价值的工具包。工具包要涵盖公益性和公共性的要素系统，着重区域协同发展相关且有必要衔接的系统性要素。例如跨范围的道路、公共空间廊道等。工具包也需要探索提升人、空间互动，优化公共活动体验和感受，增加例如界面、开放空间、慢行通道等引导促进空间品质的系统要素。此外工具包的系统性也应具有开放度，可以引入数字孪生、双碳、韧性可持续和经济复兴等新技术相关的系统指标。

图面、指标和政策结合的工具包：作为规划工具的具象化表达，图则是反应价值导向和发展愿景最直观的集成显像化方法。在图则中不仅要有体现相对传统的土地利用和空间制度管理的图面管控要素和指标信息，更需要增加和地区发展目标相应的政策适用或管理条文，以及要素的使用方法和规则，凸显规划的公共政策属性。

刚性和“弹性”兼顾的工具包：控规指标的刚性和弹性兼容一直是研究重点，但新背景下对于工具包“弹性”内涵有必要继续拓展。“弹性”不仅是对兼容性的使用规则，更是对目前更新奖励的包容性，引导市场积极合理的参与，是政府管控和市场主体裁量度的博弈，是平衡激发更新活力和保障公共利益间重要的权衡筹码。“弹性”体现动态的思维模式，为后续实施方案预留深化、细化、优化的接口。

控规需要从传统意义规划变为空间治理，积极探索和城市更新、社区规划、文化规划或其他相关专项规划的融合，鼓励政府、专家、居民、开发主体协同参与。在转化为控制引导要求同时，控规也可以发挥法定身份的作用，形成可监督、操作和实施性强的行动计划，实现“多规合一”。行动计划应突出项目化管理的特点，可以分为功能业态、环境品质、道路系统、支撑体系等多分系统计划。计划推进可以建立考核要求并纳入实施监督平台，并作为财政倾斜、空间奖励等政策分配时重要的参考依据。

结  语

“城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。”目前我国正在步入城镇化较快发展的中后期，控规编制探索需要适应城市发展新形势、推动城市高质量发展，加快建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市。需要从国土空间体系构建层面更好地认识控规的作用，加强聚焦人生活、生产需求，适应于多场景的规划方法探索，及时回应群众关切，为人民群众创造高品质的生活空间，满足群众对城市宜居生活的新期待，真正践行“城市是人民的城市，人民城市为人民”的理念。

参考文献（向下滑动查看）

*本文为2024中国城市规划年会论文

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