理论研究 | 韧性战略导向的城市更新——新加坡的实践与启示 | 上海城市规划

新加坡自1965年建国以来，其城市更新历程可以分为全面重建、市区改造和城市复兴3个阶段，其主要任务与目标不尽相同。

新加坡城市更新历程

来源：笔者根据相关资料整理。

从更新基础上看，新加坡政府拥有大部分土地，就面积而言，新加坡政府是最主要的城市开发建设者，政府组织架构下一体化的城市规划管理能够发挥较强的引领作用，持续推动城市更新。同时，新加坡大部分的城市区域是在过去半个世纪里快速建成的，以迅速解决居住环境问题，但从更高标准来看，城市空间也存在较为明显的多样性不足问题，需进一步更新提升。

新加坡的城市更新始终与综合的长期规划和健全有活力的城市治理紧密结合，其主要模式从政府主导的大面积再开发走向基于日常与人文的场所营造。作为一个土地资源有限、腹地狭小、高国际联通的城市国家，城市更新既确保了新加坡有足够的土地用于可持续增长，又为新加坡人提供了方便优质的生活环境。随着2000年以来国际环境日益复杂，不确定风险增加，韧性理念成为全球共识，城市更新正成为新加坡在有限的空间资源里增强整体韧性、适应变化与挑战、实现可持续发展的重要技术工具与空间治理手段。

新加坡宜居城市中心（CLC）的《韧性新加坡》报告指出，新加坡当前面临的两大风险挑战为气候变化和人口结构问题。新加坡作为一个具有高度城市化景观、有限自然资源又缺乏腹地的低洼岛屿城邦，易受海平面上升、干旱、洪水以及气温升高导致的长期高温压力的影响。为此，新加坡于2016年制定了气候行动计划，包括《立即采取行动：建设碳高效型新加坡》和《气候适应型新加坡：为了可持续的未来》两份关键文件。

新加坡还有庞大的快速老龄化的人口。到2030年，新加坡65岁及以上的公民将占总人口的1/4，劳动年龄公民人口的减少促使新加坡需保持移民和外国工人均衡流入，以保持经济活力和增长。不断变化的人口结构——庞大的非居民人口、不断增长的老年人口以及日益增长的社会和养老需求——考验着新加坡的社会韧性、空间组织与基础设施建设。

基于此，韧性与可持续性、宜居性一同成为新加坡城市发展的核心。新加坡政府认为，发展城市韧性能帮助新加坡在各种全球不确定性中生存和繁荣。过去政府集中资源建设了应急网络和防灾基础设施，但鉴于当今威胁的不确定性，新加坡开始将重点放在“通过智能、灵活、整体和包容性的措施，促进系统和空间的有机发展。”

综上，新加坡正以城市更新为抓手，在解决气候变化问题、民族融合问题和老龄化问题上做出努力，以增强城市空间韧性与社会韧性，加快实现“韧性新加坡”战略。

新加坡两大主要风险与韧性发展策略

来源：笔者自绘。

城市系统包括城市的有形基础设施、生态系统、供应网络等，是承载着居民生活、维持城市功能运转的有机整体，新加坡针对物质空间环境、雨洪管理及交通子系统、工程与生态基础设施等展开了一系列更新行动，以增强城市系统的灵活性、多样性、冗余性和鲁棒性。

（1）聚合资源，综合开发，丰富空间环境的灵活性和多样性，即在多种条件下能够维持正常运转，以及对现有资产和结构进行调整、转换以适应新趋势和新模式的能力。新加坡对于水体环境和相应灰色基础设施的更新广泛采用了“基于自然的解决方案”（NbS）理念。

新加坡NbS框架

来源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官网https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

NbS相较传统灰色基础设施的关键优势之一是产生多种综合利益的能力，如新加坡“活跃、美丽、清洁的水计划”（ABC）通过对现有水资产和结构进行调整与转换，实现对水体资产的活化与增值，促进城市发展和水体共生，带来的收益包括：发展了商业和休闲渔业，改进了水质，提供了旅游和教育机会，提供了共享的公共空间，使社区更接近水源，维持和提高了生物多样性，改进了海岸美学等。气候复原性基础设施与公共空间的结合使得公共设施在提供气候保护的同时满足公众的多样化诉求。

新加坡NbS更新的多重效益

来源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官网https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

为适应老龄化人口结构问题，新加坡开始推进以社区为核心的适老化更新，将城市转变成一个有利于老年人独立和舒适生活的地方。支持就地老龄化的更新举措包括以下方面：改善无障碍环境；增加社区医院病床数量；将养老空间与老人设施整合到房产开发中，同地安置养老和儿童保育设施，促进社区友谊与代际和谐；对建筑环境进行微改造，增加无障碍通道、屋苑的座位及社区空间；增设方便长者的设施；在社区绿地中增设冥想空间和活动区来支持老年痴呆症患者和中风后患者等。

（2）扩展雨水管理系统、交通网络的冗余性。冗余性指在应急情况下可提供备用容量，以适应激增的压力或需求，或提供多种途径和多种选择以维持正常服务。新加坡是世界唯一大规模进行城市雨水收集的城市，通过对建筑物加建滞留池、绿化屋顶、加宽排水沟、修建引水渠、建造中央滞留池等举措创造更多的径流路径和雨水接收器来引导、收集和储存雨水，从而提高城市排水系统的冗余度。

新加坡的雨水管理系统

来源：Singapore’s National Water Agency (PUB)官网https://www.pub.gov.sg/。

新加坡在对公用雨水基础设施升级的同时，也要求任何大于0.2 hm²的开发项目必须安装自己的雨水滞留池系统，以减轻城市系统的负担。协同分散的在地化小规模解决方案与大规模城市系统更新计划互补，将新加坡2/3的国土变为集水区，实现全面的雨洪管理。

在交通网络层面，Car-lite计划广泛改善了公共交通网络和自行车设施，将交通站点与建筑连接的有顶步行连廊的覆盖范围由200 m扩大到400 m，建设了更方便的通勤基础设施，扩大铁路系统，提高线路连通性，增加智能的、按需点对点的交通选项。同时通过大力发展多种汽车替代方式，支持碳高效愿景。

（3）增强工程设施与生态设施的鲁棒性。鲁棒性指能够吸收突发冲击（包括超过设计阈值的冲击）或缓发应力的累积效应，避免灾难性失效。新加坡在城市更新中全面加强了对海岸侵蚀和洪水的防御，除自然区域外的海岸线已全部受到海堤和岩石斜坡等坚固结构的保护，沿海道路的路面高度也得到提高。为保护通勤人士和铁路运输基础设施，新加坡陆路运输管理局（LTA）在低洼地铁站的入口和开口处安装了可堆叠的防洪屏障。为更大限度地发挥生态环境对气候变化的调节、缓冲作用，新加坡持续优化绿化环境，推进生境修复，恢复大型湿地。“公园连接器计划”修建了大量绿道将城市区域和城镇公园连接起来；“2030年绿色计划”提出到2030年再种植100万棵树，以发展大自然中的城市。

新加坡公园连接器计划

来源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官网https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

新加坡致力于在城市更新这一集体行动中，将个人、家庭、私营与公共部门这些参与主体凝聚成为城市韧性的社会资本。

（1）为协作创造机会。新加坡在城市更新中广泛采用包含公共部门、私人部门和公众的三方模式，建立了物业业主、企业经营者、居民、社区团体、设计师、建筑师等紧密合作的合作模式，更新空间从滨海湾、新加坡河、裕廊等大片区域，到街道、小公园、停车场、高架桥下消极空间。通过从小做起、试错及在不同地点和环境下进行定位努力的多次实验，在不同利益攸关方之间建立了牢固的伙伴关系和网络生态系统。

更新利益攸关方的合作模式

来源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官网https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

（2）激活学习能力。新加坡发起了“由设计重建”这一更新倡议，旨在帮助经历过灾害的社区建设韧性，剑桥路社区是其中建设试点。新加坡宜居城市中心（CLC）通过组织圆桌会议，邀请气候专家开展讲习班等方式，帮助利益攸关方了解社区面临的气候挑战、社区脆弱性、社区拥有的资源及社区韧性的价值，以及如何补充有形基础设施，并为其制定了可供选择的干预措施工具箱。

剑桥路社区更新方案讨论

来源：Centre for Liveable Cities. Building Community Resilience. Singapore: Centre for Liveable Cities. 2022。

基于对问题和可用资源的了解，居民聚焦高温和积水问题，确定了优先更新的关键区域，完善了社区绿化计划，提出了提高热舒适度和易于维护等要求。政府机构负责帮助居民了解自身问题与资源，通过提供专业知识和可供选择的更新措施，激活社区自身的学习能力。

剑桥路社区更新前状况

来源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官网https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

剑桥路社区居民的更新诉求

来源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官网https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

剑桥路社区最终确定的分时序更新项目

来源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官网https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

（3）培养集体智慧。社会资本和凝聚力在处理潜在危机方面被认为是有效的，应当加以扶植，以便在危机发生时及时利用。新加坡长期以来注重发挥建筑环境对于支持和增值社会资本的重要作用。新加坡多个部门以“水体、公园、街道、社区苗圃、社区游乐场”等与居民密切相关的生活空间为更新对象，发起了多项城市更新倡议。

新加坡参与式更新项目

来源：Centre for Liveable Cities. Building community resilience[M]. Singapore: Centre for Liveable Cities, 2022。

这些倡议以小尺度、微更新的模式吸引社区居民、学生等群体广泛参与环境建设进程，以培养更大的主人翁意识。基于此，新加坡城市更新的公众参与已经从单纯的协商走向更深层次的参与过程，通过广泛扶持社区行动、规划、建设和运营基础设施，鼓励社区自我决策，不仅支持了社区抗灾议程，还加强了社区内部和社会内不同社区间社会资本的联系与沟通，从而实现更强大的社会智慧性。

制度指设计和管理系统的标准，以及调节行动者和系统相互作用关系的社会规则。制度决定了城市系统和行动者如何相互作用以应对风险挑战。新加坡韧性更新顶层设计围绕“愿景—赋权—实行”这一思路制定了相应准则，为全面的城市韧性建设打下了良好的基础。

新加坡韧性更新的制度设计

来源：笔者自绘。

（1）明晰权利，透明决策。对于会带来经济利益的更新项目，新加坡制定了详细透明的更新规则，明确各方责任与收益，以确保利益相关者之间更公平地做出贡献。HDB的商业改善区（BID）计划由私营部门主导，主导企业既负责增强商业片区活力，也负责改善该区域的安全、可达性与管理。BID计划对资金筹措做出了明确规定：政府向当地居民、商户及房东收取不同程度的种子基金提供给BID片区，以启动利益相关者主导的场所管理计划。且主导企业必须制定详细的商业计划，充分挖掘当地潜力与价值，并获得各自辖区界定边界内至少51%的利益相关者的支持，以继续推进更新。

（2）积极而有效的沟通。对于需要特定专业知识的更新项目，各个发起机构负责为利益相关者们提供服务，帮助居民与政府机构沟通，以弥补知识和信息差距。例如BID计划中，主导企业负责开展场所管理工作，帮助当地居民熟悉该更新项目的场所管理流程，如组建协会、制定实际和公平的政策和框架以指导工作、有效地计算成本、执行活动和事件等。

（3）促进创新应用。新加坡广泛采用“实验室”模式反复模拟与检验包括他国更新经验、使用者反馈意见在内的多种更新可能。检验合理的更新举措继续执行并推广，不合理的进行重新评估或再实验，形成一个动态的、持续的实验和研发过程。HDB构建的智能城镇框架在现有住房中广泛植入传感器、数据中心等数字基础设施，使城市成为创新技术的实验室。新加坡开发的数字孪生城市模型已成为城市更新的重要决策支持工具。

作为更新决策支持的数字孪生城市模型

来源：Singapore Centre for Liveable Cities (CLC)官网https://knowledgehub.clc.gov.sg/。

综上，笔者认为，新加坡的城市更新体现了韧性建设的思路与特征：增进有形基础设施、生态系统等城市系统的灵活性、多样性、冗余性；提升个人、家庭、公共与私营部门等行动者的学习能力、协作性、智慧性；促进制度体系的权力明确、决策透明、信息沟通和创新应用。新加坡的城市更新巩固了城市应对灾害的物质与非物质基础，从多个维度促进城市综合韧性的提升。

基于“系统—行动者—制度”的韧性更新思路

来源：笔者自绘。

韧性特征具体内涵

来源：笔者根据相关资料整理绘制。

新加坡的韧性战略与较强的风险危机意识贯穿城市规划、建设、管理和更新的全过程，国家韧性战略目标能在多部门的更新倡议中分解落实，锚定远期蓝图的基础。当前我国需丰富城市更新工作中风险问题分析内容和技术准则，使区域性风险问题在内部微更新过程中得到考虑与回应。而随着不确定风险增强，城市更新除解决眼下迫切的物质性改善问题之外，也应有一定前瞻性思考，帮助居民认知潜在风险，构想社区的安全韧性愿景并提供可能的改善途径，鼓励居民自发建设与维护，在推进系统更新中带动行动者和制度的更新，使韧性更新成为一个可持续过程。

我国城市更新宜进一步探索跨部门的资源设施与服务的整合路径，将气候性基础设施、养老福利设施整合进社区存量公共空间，促进优质公共资源与社区的一体化开发，带来空间环境灵活性与多样性的整体提升。而面对愈发高频的突发冲击，应在城市更新中对灰色基础设施密度、关键网络与重要服务节点进行扩容与加固，循序渐进地提升子系统容量与质量，为突发冲击提供缓冲的空间，并依托数字孪生技术强化日常监管；对于生态设施，应注重格局优化和服务能力的恢复与提升。丰富多样性、增加冗余性、提升鲁棒性“三管齐下”，能够提升城市吸收缓冲突发冲击的能力，避免灾难性失效，促进快速调整恢复，保障正常运转，从而全面提升城市系统韧性。

新加坡认为社区和人民是城市韧性的核心，而当解决方案的实施也建立在众多合作伙伴的基础上时，韧性因此更有可能成为结果。当前我国城市更新方案的拟定仍以专业规划设计师为主，而将居民转化为“人民城市的建设者”需要为协作创造机会，激活学习能力，培养集体智慧。依据新加坡的更新脉络，可以预见未来城市更新将会走向普遍性的、聚焦日常生活的场所营建与场所管理，这一过程需要以清晰透明的参与规则为基础，连结社会资本与利益相关者，缔结合作网络，也需要专业机构帮助居民了解问题与资源、自主选择项目和分配资金。城市更新中得到共同愿景的决策过程正是韧性建设的基石。

对新加坡韧性战略下的城市更新行动进行分析，可以发现其主要举措为增进城市系统的灵活性、多样性、冗余性，提升行动者的学习能力、协作性、智慧性，并在制度体系方面明晰权利、透明决策、有效沟通和推进创新应用，有助于从“硬件”和“软件”两方面实现对城市韧性的综合提升。尽管我国的城市更新背景、目标与现实问题有其特定性，但新加坡城市更新行动中“强化更新规划的风险分析与韧性战略目标构建”“整合现有资源、加强关键局部、促进系统提升”和“挖掘社会资本、支持集体行动、培育自主性”等经验尤其值得我们借鉴。

本文来源：上海城市规划杂志，原文见《上海城市规划》2025年第1期。

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