程慧敏：“十五五”（大安全大应急）应急体系建设规划编制交流

程慧敏高级工程师从国家规划重点关注内容、省级规划重点关注问题和应急体系规划编制工作建议三个方面介绍了参与“十五五”国家和省级（大安全大应急）应急体系建设规划编制的心得体会。

应急管理部于2018年成立，“十五五”的应急体系规划是应急管理部成立以后编制的第二个五年规划，“十四五”规划属于摸索和探索，应急管理部在经历了7年运行之后，取得了显著成绩，积累了很多宝贵经验，“十五五”规划的核心任务之一是把探索过程中形成的一些比较好的政策延续下来，抓住重点持续推进，确保取得实效。

国家强调要高起点编制“十五五”应急体系建设规划，高质量建成国债项目，高水平开展安全生产设备更新，要高站位推动重大政策研究，出台一批利当前、管长远的好政策，并推动提质增效。要突出创新引领，借助科技提高质量和效果，强调全过程管理、全要素支撑。

应急管理部成立以来，应急管理工作的系统性、整体性、协同性愈发凸显，2024年全国发生的重特大事故降至9起，首次降至个位数，成绩显著。但总体来看，我国面临的安全生产形势的复杂性、长期性、反复性特点明显，“十五五”仍然处于“爬坡过坎期”和“滚石上山阶段”。

应急体系规划要明确规划期内应急管理工作的总体思路、发展目标和战略部署，对应急管理的优先领域、主攻方向、重大任务举措做出具体安排，是政府及有关部门履行应急管理领域社会管理和公共服务职责的重要文件，是指导应急管理事业发展、布局重大工程项目、合理配置公共资源、引导社会资本投向、制定相关政策的重要依据。

目前国家“十五五”时期应急管理体系规划重点从深化应急管理创新、突出风险源头管控、建强“拳头”关键力量、强化全要素支撑、夯实应急基层基础五大方面提出主要任务。

一是深化应急管理的创新

强化灾害事故的协同应对。要建立跨行业、跨部门、跨领域、跨地区新兴的安全风险跨界管控机制。推动京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及区域的信息共享，形成联防联战。

大力提高应急指挥能力。完善大安全大应急框架下应急指挥机制，厘清各级应急指挥部与议事协调机构、专项指挥部、现场指挥部功能定位。推动应急指挥综合业务系统向有条件的乡镇（街道）延伸。加强应急指挥通信保障，推广低时延、大带宽应急指挥通信技术装备，推动卫星电话、北斗终端等各类终端应用，确保“三断”等极端条件的应急通信畅通。

完善应急管理的法治生态。机构改革之后，很多法律法规存在不适应的问题，“十四五”期间尚未完全理顺的，“十五五”时期还需要继续推动，要建立完善的安全应急管理法治生态。

健全应急预案管理体系。充分发挥应急预案作用，应用数字化等创新手段把应急预案用起来，真正发挥在应急过程中的指导作用，成为应急的有力抓手。

二是突出风险源头管控

健全源头管控机制。加强灾害风险图、防治区划图等普查成果与国土空间规划的衔接，在产业转移、重大项目立项、重大工程建设等方面有效实施风险避让和灾害设防。

强化风险隐患治理。充分用好风险管控隐患排查双重预防控制体系，完善相关行业标准，指导企业开展风险辨识和隐患排查。

加强监测预报预警。深化电力、铁塔、遥感、通信等大数据手段和人工智能技术在监测预警中的应用，加强高危企业异常生产行为监测预警。

提高抗灾设防能力。实施城镇基础设施数字化和智能化改造升级，实现市政基础设施运行状况实时监测、大数据分析及快速评估。

三是建强“拳头”关键力量

优化应急力量布局。完成省级以下国家综合性消防救援队伍定编定岗，推动队伍编制向基层一线倾斜，填补县级行政区消防救援站空白点。

打造骨干救援队伍。在灾害事故易发多发地区和省域交界处建设一批国家级专业应急救援基地、省级跨区域综合应急救援基地。

提高极端救援能力。分级分类完善应急救援队伍装备配备标准，加强装备全生命周期管理。

提升整体救援质效。构建国家综合性消防救援队伍“院校教育、训练实践、职业教育”人才培养机制，推动队伍向正规化、专业化、职业化方向稳步发展。

四是强化全要素支撑

深化实施智慧应急战略。加强应急管理科技发展战略研究和技术预测，建立常态化、滚动式项目需求征集机制。加强创新资源统筹和力量组织，加大“高精特专”“小快轻智”装备研发力度。

强化综合应急物资保障。完善满足峰值需求的物资储备体系，健全多元化储备机制，适度提高应急物资实物储备能力，保证灾害发生后受灾人员基本生活得到有效救助时间缩短至8小时。

做强安全应急产业支撑。支持安全应急领域产业链协同创新、生产制造方式转型和首台（套）产品推广应用。鼓励国企央企加大技术研发、产品设计、标准制定、人才引进等关键环节投入，争当龙头企业、“链主”企业。

五是夯实应急基层基础

完善基层应急组织体系。将应急管理纳入基层网格化管理服务范围，推动应急管理与基层党的建设、基层治理、乡村振兴等重点工作统筹谋划和部署推进。

高效开展灾后救助恢复。加强灾前风险减量、灾中应急救援和灾后重建联动，健全自然灾害救助机制。

大力培育安全应急文化。通过开学第一课等安全教育活动，从孩子抓起，持续面向社会开展安全意识和安全技能培训。

强化全局统筹。着眼应急管理体系和能力现代化全局，更加注重长远和近期的关系，突出协调发展的全局视野，聚焦主责主业。

坚持立足实际。深入贯彻习近平总书记关于本省的重要讲话重要指示精神，全面落实省委省政府应急工作决策部署，确保规划体现本省特色。

坚持问题导向。聚焦当前制约本省应急管理事业发展的“短板”、“弱项”，提出补“短板”、强“弱项”、堵“漏洞”的重大政策和工作举措。

突出上下衔接。积极与本级国民经济和社会发展规划衔接，全面了解各市县应急事业发展诉求，在主要任务和重大项目上积极支撑省级规划。

规划内容要准确精练、通俗易懂，力戒空话、套话；目标尽可能量化，指标应以国家或行业统计指标为依据；主要任务要明确，突出重点；规划布局要清晰，明确重点发展的领域及重点建设项目；通过目标牵引任务，通过任务锚定项目，以项目提供重点支撑。

省级应急体系规划要重视规划传导，和国家级规划做好对应，依法编规、依责编规，精简数量、提高质量，注重实效、多规合一，这是“十五五”针对省级规划的工作要求，规划应注重质量而非数量，尊重地方自主权，不搞上下一般粗。遵循以下“四不”原则。

• 不编制未列入目录清单、审批计划的规划；

• 不编制属各部门日常工作或任务实施期限少于3年的规划；

• 不编制能以指导意见等形式引导发展的领域规划；

• 不编制已经印发中长期规划的领域规划。

• 内力：主要领导亲自协调，组建工作班子，明确专人负责。

• 外力：发挥第三方机构和专家作用，深化课题研究，提供有力支撑。

• 合力：加强部门沟通，广泛凝聚共识，推动重大工程和重大政策研究工作。

一是牢固树立全国“一盘棋”思想，聚焦重点、把握关键，加强规划整体统筹与编制论证，合理确定规划重点领域，明确功能定位，理清边界关系。实现下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、同级规划相互协调的规划合力。

二是坚持开门编规划，创新工作方式方法，拓宽规划编制参与渠道，广泛听取各方意见，不断提高规划编制的科学性、针对性和可操作性。

三是强化组织保障，选配政治素质强、专业水平高的业务骨干组建规划专班。强化规划编制力量，加强财政预算与规划编制工作的衔接协调，做好工作经费保障。加强沟通协商，形成横向部门协同，上下协调联动的整体工作合力。

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编辑/排版｜李刚

封面图｜云摄影

供稿｜清华同衡 城市公共安全规划研究所