土地综合整治｜耕地如何“化零为整”？集中整治区的创新探索与具体实践

2026年中央一号文件再次聚焦“三农”工作，将其置于关系中国式现代化全局的重要位置。文件明确提出“统筹优化农用地布局”、“制定耕地保护专项规划”，耕地保护工作更注重系统治理与空间优化。

建立耕地集中整治区是落实国家战略、优化国土空间格局的核心抓手，旨在通过系统性、整体性空间重塑，破解耕地碎片化困局、提升规模经营效益，促进耕地空间布局优化、综合产能提升、生态系统改善，实现耕地多元价值，为端牢“中国饭碗”、推动乡村全面振兴提供坚实空间载体。

耕地集中整治区是在国土空间规划确定的农业空间范围内，以集中连片优质耕地或具备整治潜力的耕地地块为核心，通过规划引导、工程措施及政策激励，开展全域全要素综合整治与可持续利用，形成布局集中、设施完善、农地增效、生态良好、景观优美的现代化农业产区。

耕地集中整治模式示意图

图源：自绘

耕地集中整治区建设具有重要意义：

推动零星耕地向规划确定的集中区域集聚，破解破碎化分布难题，为现代农业机械化、智能化作业奠定基础。

以耕地集中整治区为空间载体，通过土地平整、土壤改良、配套完善灌排设施及田间道路，建设高标准农田，切实提升耕地地力与单位面积产出水平。

将农田生态系统建设融入区域生态安全格局，发挥耕地气候调节、水源涵养、生物栖息等生态功能，打造生态田园。

在推动适宜区域规模化生产的同时，尊重自然地理条件差异，在丘陵、城郊等区域，探索发展特色精品农业、休闲农业等模式，实现耕地保护与农民增收、产业振兴的良性互动。

2025年7月，广州市印发实施《广州市耕地保护专项规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》），构建以耕地集中整治区为核心载体的耕地空间正向优化路径。

《规划》统筹各类农业生产空间，充分挖掘补充耕地资源潜力，综合考虑地形地貌、水源条件、土壤肥力、连片程度等因素，在流域平原、传统农区等区域，科学划定271个、总面积99.3万亩的“万亩方、千亩方、百亩方”耕地集中整治区，作为规划期内补充耕地、高标准农田建设及永久基本农田补划的重点区域。

《规划》明确，仅在耕地集中整治区范围内实施的补充耕地，可生成非农建设占用耕地的补充指标，推动原本零星分散的耕地向集中整治区集聚。联动永久基本农田布局优化，将整治区内形成的优质连片耕地，优先划入永久基本农田储备区，逐步置换调出现有永久基本农田中的低质量、碎片化图斑，提高永久基本农田内优质耕地比例，实现空间布局正向优化。

广州市耕地集中整治区划定分布图

图源：《广州市耕地保护专项规划（2021—2035年）》

《规划》进一步以耕地集中整治区为空间载体，以全域土地综合整治为抓手，建立近期实施的耕地整治恢复项目库。通过系统整合区域田、水、路、林、村等空间资源要素，强化高标准农田建设、补充耕地、农村建设用地拆旧复垦、生态修复等项目实施联动。通过农用地整理，不仅增加耕地数量、提升耕地质量，更注重与岭南水乡自然肌理相协调，优化田园景观，恢复耕地生态功能，提升农田生态环境综合效益。

从化艾米稻香小镇

图源：广州市从化区人民政府

在保障粮食生产的基础上，广州积极拓展耕地集中整治区的复合价值。一方面，提升自然景观功能，维护乡村生态基底，保护岭南水乡风貌，推动增城、从化等地农业特色产业集群与现代农业产业园建设，促进农业生产与审美体验融合，营造山水田园共生的岭南大地景观。另一方面，强化农业文化功能，传承岭南特色农耕文化，培育地域特色农耕品牌，开发季节性农耕主题节庆活动，展示并体验梯田灌溉、稻田养鱼等传统技艺，打造本土化农耕文化体验场景，推动耕地保护与农耕文化价值传播融合。

耕地集中整治区多元功能拓展示意图

图源：自绘

为强化耕地集中整治区管理，广州市将耕地集中整治区现状、实施计划等要素信息纳入国土空间规划“一张图”系统，实现耕地全要素、全流程系统治理。围绕耕地集中整治区，依托卫星遥感、“广州鹰眼”系统及铁塔高空视频监测，构建以基础设施+信息平台+AI算法+应用场景为核心的城市智能感知体系，提升耕地保护监管效率与准确性。

除广州外，北京、浙江、珠海等地的实践，展现了不同资源禀赋、发展阶段下，推进耕地集中整治的多元路径与创新模式。

《北京市耕地保护专项规划（2021—2035年）》划定3729个“大田”（即永久基本农田集中连片区），包括14个万亩级、404个千亩级、3311个百亩级，构建推动耕地集中连片保护的空间基础框架。该规划不仅聚焦提升耕地质量与产能，更统筹耕地生产与生态功能，稳步推进适度规模经营，营造开阔疏朗、特色鲜明的田园风貌。

北京大田分布示意图

图源：北京规划自然资源公众号

为保障“大田”规划的严肃性与执行力，北京市建立了严格的占补平衡与空间优化机制。规划明确，因建设确需占用耕地的，须在“大田”范围内实现等量等质补充，计划在规划期内将“大田”内耕地保护空间比例提升至95%左右，基本实现永久基本农田向“大田”集中布局。同时，北京充分发挥“田长制”体系优势，将万亩级、千亩级、百亩级“大田”分别纳入市、区、镇三级田长督促指导范围，确保耕地补充、质量提升及规模经营等活动在“大田”内集中实施。

自2020年起，浙江省系统性启动“百亩方、千亩方、万亩方”永久基本农田集中连片整治工程，直指耕地碎片化核心问题，全力推动“小田变大田”。该工程涵盖五项核心内容：一是整治耕地“非农化”“非粮化”，恢复耕地功能；二是通过修建农田水利及道路、归并耕地、旱改水等措施提升耕地质量；三是开发未利用地补充耕地；四是复垦零星建设用地，提高连片度；五是采用生态化工程措施，打造生态田园，治理污染土壤。

浙江实践的一大创新，是将“百千万”亩方整治与“多田套合”工作深度联动。通过推动“农用地—耕地—永久基本农田、高标准农田—粮食生产功能区”空间层层套合，形成金字塔型优化布局结构，在更大尺度上优化农用地空间配置。

浙江多田套合空间优化示意图

图源：自绘

“十四五”以来，通过持续整治，浙江省累计形成超240万亩优质集中连片耕地。曾经零散的“巴掌田”“补丁田”，被改造为集中连片、设施完善、生态良好、适宜规模化现代化农业生产的优质良田，从根本上优化了耕地空间格局。

面对市域内耕地碎片化以及东西部发展不均衡问题，珠海市编制《珠海市耕地保护集聚区规划（2021-2035年）》，规划至2035年建成“三区多片”耕地保护集聚区，引导耕地及永久基本农田逐步向区内集中，打造连片高效农业空间。规划明确，集聚区内耕地总量只增不减，优先用于落实永久基本农田补划，探索“多田套合”与“耕地+”模式，引导支农资金集中投入。

作为关键配套政策，珠海市创新建立了全市“耕地指标池”和跨行政区流转制度。该制度允许将东部地区（如香洲区、高新区）非永久基本农田范围内的耕地指标，通过交易方式调整流转至西部地区（如金湾区、斗门区）耕地集中整治区，在市级层面统筹资源，推动耕地空间优化集聚与规模效益提升。

珠海市耕地指标跨区流转制度示意图

图源：自绘

在具体实施上，珠海在金湾区平沙镇重点打造规模约1.4万亩的“万亩方”耕地集中整治示范区，通过综合措施“缝合”零散地块，同步开展盐碱地治理，建设高标准生态水稻基地，探索“耕地+”多元产业融合模式，生动实践空间优化、质量提升及产业升级的协同推进。

综合2026年中央一号文件战略导向、广州市系统规划及各先行城市创新实践，结合相关工作实际，提出推动耕地集中整治区建设行稳致远的若干建议：

耕地集中整治区建设是国土空间治理的重要内容，须深度融入“五级三类”国土空间规划体系。需确保耕地集中整治区在耕地保护专项规划中的核心地位，与总体规划及其他相关专项规划有效衔接，在空间上落地生根，避免规划冲突与资源浪费。

在平原等适宜区域，坚定不移推进规模化整治，发展现代化大农业；在自然条件受限但特色资源突出的区域，鼓励发展精细化“微田高值”农业，如特色种植、观光农业等。同时，政策与资金支持需体现差异化，协同服务于粮食安全与农民增收。

新时代耕地集中整治区建设，须向科技要生产力、要监管力。需广泛应用遥感监测、大数据、物联网、人工智能等现代信息技术，构建空天地一体化监测网络与智慧管理平台，实现耕地集中整治区建设从项目选址、规划设计、施工监管到后期管护、种植监测的全过程数字化、智能化管理。

供稿｜国土与空间规划设计所 · 自然资源保护利用中心

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