规划问道
01溯源鬼城：如火如荼的新区建设，是否在酝酿着更多的鬼城？
2014年10月，成都天府新区获批成为国家级新区。至此，全国国家级新区数量已经达到11个，仅2014年一年就增加了5个国家级新区。除此之外，省级、市级、县级的新区、开发区更是多如牛毛。2013年国家发改委城市和小城镇改革发展中心课题组对12个省区的调查显示：12个省会城市，平均一个城市要建4.6个新城新区；144个地级城市，平均每个规划建设约1.5个新城新区。161个县级城市，有67个提出建设新城新区。
如此密集的新区建设，不禁让人担忧：这是否又会导致更多的鬼城出现？
11个国家级新区空间分布及设立时间图
02诊断鬼城：一半海水，一半烈焰？
曾几何时，中国的新区是改革开放后的重要亮点之一，深圳、浦东新区、滨海新区都为提振中国经济、培育出三大城市群立下了汗马功劳。而如今，随着改革开放的进一步深入，尤其是分税制后，地方政府对于新区的建设已经从之前的产业高地转变成土地财政变现的工具。一部分新区确实发挥了新区新空间，缓解了主城区的承载压力，培育出了新的产业和人口集聚，成为城市新的增长点。但大多数新区，地方政府不顾自身实力，一味想做大城市框架，由于缺乏集聚产业、人口的能力，产城分离，结果导致新区变空城，甚至“鬼城”、“死城”。鄂尔多斯市155平方公里的康巴什新城是迄今为止国内最知名的“鬼城”,成为中国房地产泡沫的最典型案例。
中国当前鬼城指数前十城市分布图
标准排名与《投资时报》联合发布“中国大陆城市‘鬼城’指数排行榜（2014）”。判定标准为城区人口与建成区面积的比值均低于0.5或稍微高于0.5。
其中，“鬼城”指数位居前十位的城市是二连浩特、钦州、拉萨、嘉峪关、井冈山、威海、锡林浩特、嘉兴、石嘴山、三亚。
03把脉鬼城：制度设计、政策驱动下扩城大跃进的阶段性畸形产物
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新区变鬼城的历史轨迹：
“新区并不是生来就与鬼城结缘”。
第一阶段：改革开放初期，新城新区作为先行先试的典范，成为改革创新的主阵地；
第二阶段：进入到全球经济化之后，新区新城以开发区、高新区的空间形态出现，成为与全球经济竞争的产业高地；
第三阶段：直到分税制改革之后，中央财政收入比例增高，地方财政收入比例下降，而且地方事权不断增加，在此背景下，地方政府为积极开拓城市税源，新城新区彻底沦为地方政府土地财政的工具，原本应承载的城市功能被土地财政所架空，城市扩张大跃进，鬼城大量出现；
第四阶段：在新型城镇化背景下，新城新区的定位需要理性回归，建设成产城融合的综合性活力城区。
新区变鬼城的历史轨迹
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新区变鬼城的原因：
当前阶段，新区变鬼城的原因主要有三方面：
其一，新区建设具有阶段性。起步初期的新区往往容易呈现出“人气不足、住房空置”等鬼城的特征。如河南郑东新区，2010年还被评为中国十大鬼城之一，但发展到今天，已经在100平方公里的土地上承载了100万人口，成为河南新的经济增长点，高端服务业的集聚地，实现了从鬼城到综合性新城的转变。
其二，国家政策驱动。当前，在中央多次表态城镇化是我国扩大内需的最大潜力的驱动下，市场机会与利益驱动导致各地热衷于新城、新区、开发区、园区的报批。在国家大力支持高铁发展的影响下，大量的高铁新城拔地而起，其中不乏众多的空城、鬼城。开发企业热衷于“圈地”，房地产大盘过度开发。
其三，新区功能单一，产城分离，职住不平衡。
若用一句话来概括，鬼城是制度设计、政策驱动下扩城大跃进的阶段性畸形产物。
04防治鬼城：新区如何防止变鬼城？
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制度建设是杜绝新区变鬼城的根本
首先，改革财税分配制度，调整中央地方财税分配比例，使得地方摆脱土地财政的陷阱，改变“发展新区增加财政收入”的简单逻辑。其次，政府出台各项规章制度，行政规范圈地现象。根据闲置土地处理办法，对于具有圈地行为、圈而不建的企业，可对企业开征土地增值税，提高其违法成本及惩罚力度。第三，严格审批，减少同质化、缺乏市场竞争力的项目的审批。
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产城融合是预防新区变鬼城的最有效方法
发展产业园区、开发区，建设产业新城，要产业先行，切实做到“产城融合”。根据地方财力和实际需求，合理安排开发时序，切记盲目扩大新区建设规模。
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与新型城镇化相结合是新区建设的重要支撑
将新型城镇化的要求与新区建设相结合。如按照新型城镇化的空间部署，城市群将是主体形态，因此原则上对于县城和非大城市群范围内的新区不宜扩大规模，而是要将更多的新区资源集中于城市群范围或者省会城市为主的特大城市里面；结合农业转移人口的市民化过程，为新城新区的建设提供劳动力，
另外，新城新区是鬼城滋生的土壤，要防止鬼城的出现，必须严格把关新城新区的设立。去年以来，国土部配合发改委等部门研究制定了《城市新区设立审核办法》，近期又下发了《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，旨在控制城市新区的无序、过度扩张，国土部规划司司长董祚继也向媒体表示，“今后我们将严控城市新区用地，能不批就不批”。
本期“微聊城市”由我院根据相关资料整理而成。
参考资料：
新区新城建设如何防范圈地变鬼城？张宏伟
城市新区如何才能不变“鬼城”？易鹏
国家级新区又添两个，如何防范圈地变鬼城？张宏伟
沿着高铁建新城如何避免变鬼城？惠州日报
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