深圳城市棚户区改造规划编制方法探讨——基于《深圳市棚户区改造项目专项规划编制技术规定》等的编制经验

2007年以来，国务院及有关部委、广东省相继出台关于推进棚户区改造工作的相关指导意见及实施意见①，明确棚户区改造工作的总体要求、适用范围、基本原则及政策措施等，着重改善住房困难群体居住条件、完善城市功能、促进经济社会协调发展[1]，使棚户区改造工作既具有民生工程导向，又具有社会发展导向[2]。

在宏观政策指导下，国内、省内其它地区多采用以政府为主导的老旧住区改造模式，这类棚户区改造较少受到市场的影响，取得了一定的效果。而深圳的棚户区改造模式则根据自身的特殊情况做出了调整：深圳于2009年出台《深圳市城市更新办法》，明确了以市场化运作为主、政府监管的城市存量开发模式，将老旧住区作为“四旧”②的一种，整体纳入城市更新制度体系中。

然而，深圳棚户区改造的进程仍然遇到了困难，对比旧工业区、旧商业区等更新改造的推进速度，涉及业主较多、产权分散的老旧住区改造由于“双百”同意硬指标等的“高门槛”，导致多数项目停滞不前，衍生出诸多复杂的社会问题③。

同时，针对深圳不断高企的市场商品房价格，政府提出十三五期间筹集建设40万套、供应35万套人才住房和保障性住房的目标任务，明确将棚户区改造列入多渠道保障的重要途径之一④，试图破解房源筹集难题，大幅提高市民住房保障水平。

基于上述背景，在多重因素影响下，深圳棚户区改造亟需找寻到全新的有效解决方案。2018年，深圳出台《深圳市人民政府关于加强棚户区改造工作的实施意见》深府规〔2018〕8号（下称《实施意见》），提出具有“深圳特色”的棚改模式，由各区政府主导、国企实施，以公共利益为目的，明确棚户区改造项目住宅部分除用于搬迁安置住房外，应当全部用作人才住房和保障性住房，从而将老旧住区改造与政府公共住房供给深度融合。《实施意见》旨在充分发挥政府公共职责作用，在改善民生、盘活老旧住区存量资源的同时，量质并举保障公共产品供给，实现社会、环境以及经济等综合效益价值的提升。

1.1 改造对象特征

目前，国家对棚户区改造对象界定为四类：国有工矿棚户区、国有林区棚户区、国有垦区危房和城市棚户区，由于深圳自身的城市化特点，全市范围内的棚户区基本为城市棚户区[3]。

《实施意见》进一步明确深圳市棚户区改造的适用范围，即满足规定使用年限（一般为20年），同时存在住房质量、消防等安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善等问题的老旧住宅区。相较国家与广东省相关改造对象界定规定，《实施意见》旨在平稳起步推进全市老旧住区改造工作，在面积规模、改造户数与城中村、旧屋村等常见棚改对象的界定上均有所保留。

通过对全市1998年以前老旧住区空间数据库统计，符合规定使用年限的老旧住宅小区共有超600个，以中高层为主，平均容积率约1.8。多数项目占据城市组团中心及土地高价值区位，其中位于城市核心区（罗湖区、南山区、福田区）的项目数量占比约80%，位于轨道站点（含四期规划）500米范围内的项目占比约60%。这些项目的突出问题有：

社区级文化娱乐及教育、医疗等公共配套设施缺乏；部分消防、燃气、供电等基础设施存在设施老化等安全隐患；小区内部公共活动场所与景观环境品质较差。

1.2 组织架构与规划操作流程

尽管棚户区改造项目与城市更新单元在改造/更新对象、类型、方式、规划功能、主要目标人群等方面存在诸多不同（见下图），但由于两者同是面向实施的存量型规划，对应在深圳城市规划体系中，同属法定图则（控制性详细规划）层面，深度参照详细蓝图执行。因此，可借助城市更新完备的项目审批管理人员及成熟经验，有效开展棚改工作。

深圳城市棚户区改造与城市更新的异同点比较（图片来源：作者绘制）

在组织架构与规划操作流程方面，深圳棚户区改造工作联合住房建设、城市更新以及规划与自然资源等多部门职权⑤，在《实施意见》中明确棚户区改造项目由市区两级保障性安居工程建设/棚户区改造工作指挥部（分设在同级住房建设主管部门）负责，组织项目年度计划、规划编制、实施主体确认等事项；规划审查管理则由城市更新主管部门负责，同城市更新单元一致，报各相关部门审议、审批，并进行公示与公众意见处理，最终纳入规划国土“一张图”系统。

自《实施意见》颁布以来，深圳城市棚户区改造项目已从“个案”立项式向全市范围内铺开，亟需合理规范引导项目规划编制的具体内容与成果形式，有效对接住建、更新、规划等多部门审查、审批管理要求，为此重点围绕以下三个方面系统研究制定相关规划编制技术规范文件及配套措施。

2.1 容量需求与宜居目标相结合

对于深圳而言，如何在高度建成、高密人口、高强规划的土地空间紧约束下寻求居住增容将是长期存在的话题。面对全市畸形的住房结构与繁重的公共住房供给任务，以及现状高容积率带来的还迁住房压力，迫使棚户区改造项目寻求更高的规划容量指标。为了更好地解决两个“居住”问题，既改善老旧住区居住环境，又提供高品质的公共住房吸引各类目标人群，在项目规划编制中需要着重考虑高容积率下宜居性构建问题，借鉴运用如新加坡组屋、香港公屋等的公共宜居住区营造经验（见下图），实现“住有宜居”的城市发展目标。

新加坡高密度宜居公共住房建设举例（图片来源：网络）

2.2 概念规划与专项规划相结合

从规划编制层次来讲，深圳棚户区改造项目分为概念规划[4]与专项规划两个环节。其中，设立概念规划的目的是为了综合评估项目的实施可行性，服务于项目计划申报，使项目从改造计划向具有可操作性的改造规划转变。概念规划由各区住房建设主管部门负责组织编制，重点对项目研究范围、规划容量控制、地块规划用地性质、建筑体块强排布局等进行多方案论证[5]，会同公众反馈意见，确定重点工作边界条件，为后续专项规划编制提供有力支撑；专项规划则是市住房建设主管部门计划备案后开展的法定性详细规划，有着严格的制定、审查、审议、意见征集采纳、审批等流程。

2.3 规划编制与审批规则相结合

参考深圳城市更新单元经验，统筹考虑“编规划”与“审规划”两者关系，在制定棚户区改造项目规划编制内容的同时，充分对接规划审批操作规则，明确规划编制各阶段的行政处理方式、报批程序与工作时限，提出规划制定、修改、调整的具体情形与操作流程，约束专项规划编制内容强制性指标体系，提高规划编制的严谨性。为此，市住房建设主管部门组织同步开展编制《深圳市棚户区改造项目专项规划编制技术规定》[6]（下称《编制技术规定》）与《深圳市棚户区改造项目专项规划审批操作规则》[7]。通过制定审批操作规则，将专项规划有效落实到土地出让与建设用地规划许可文件中，保障规划编制内容的传导性与落地性。

3.1 规范专题/专项研究内容与成果形式，指导项目规划编制

依托成型的《深圳市拆除重建类城市更新单元规划编制技术规定》⑥，棚户区改造项目专项规划编制内容分为技术文件与管理文件，其中技术文件包括规划研究报告、专题/专项研究与技术图纸，是关于规划设计情况的技术性研究论证的文字、图纸、表格等，由具备相应规划编制资质的技术单位组织编制；管理文件包括文本、附图与规划批准文件，是各主管部门审批管理项目的依据，与审批操作规则相衔接。

从平稳推进老旧住区改造的角度，《编制技术规定》暂时不涉及旧工业区、旧商业区、城中村、旧屋村等城市更新对象，改造类型为拆除重建。落实国家的“六个严禁”⑦，规定规划居住功能的建筑面积不应低于项目总建筑面积的70%，保障棚改居住属性“严进严出”。在专项/专题研究方面，设置公共服务设施专项、城市设计专项、建筑物理环境专项、海绵城市建设专项、生态修复专项、社区人居环境品质专项、住房类型与户型专项、经济测算专项、规划功能专项、交通影响评价专题、市政工程设施专题、历史文化保护与利用专项等，以专题/专项形式科学系统支撑专项规划内容编制。

3.2 重视城市设计和人居环境品质设计，营造公共宜居社区

鉴于《编制技术规定》中城市设计专项研究偏重于物质空间组织与形态控制，建筑物理环境专项更多是空间校验式的、而非体验式的，从更好地营造宜居生活空间与宜居生活体验出发，结合《城市居住区规划设计标准》GB50180-2018与《深标》，提出改善社区人居环境品质的相关要求与具体措施，形成人居环境品质专项研究，主要编制内容为：

（1）社区出行体验研究须说明对社区居民日常出行路径与慢行体验的主要构思和控制要点，明确诸如户外遮阳避雨空间路径、无障碍设施通道等的设计构思和控制要点[8]；

（2）社区公共活动场所及服务设施配置研究须体现全龄友好的社区发展理念，增设服务儿童、老龄人等的活动场所或文化娱乐设施；

（3）社区声、光环境感知研究应采用声屏障、生态工程绿化等手段消减、遮挡、吸收周边噪声源对社区的影响，并阐明社区照明组织形式与灯光组合；

（4）社区认同感营造研究须说明社区规划意向特征及风格特色，提升居民的社区认同感和归属感。

图片来源：pixabay

3.3 明确服务设施配置以及强制性内容，保证公共项目供给

交通设施方面，根据先期开展的全市保障性住房使用需求项目问卷调查统计，37%的受访者偏向地铁通勤，24%选择步行或骑自行车出行，选择私家车的仅占13.6%。因此，在交通影响评价专题研究中，应当以大众交通优先、慢行友好的目标导向，强调开展轨道站点、公交站点等接驳与换乘分析，以及提出公交设施及服务优化措施的具体建议。

公共服务设施方面，以满足原住民、人才住房和保障性住房目标受益群体多样化需求为目标，落实法定图则规定的各类公共服务设施或其它城市公共利益项目的种类、数量、分布和规模，保障规划人口学位的幼儿园、中小学等教育设施，提高社区级养老、医疗、文体等公服设施的配置标准。

配套商业与人才住房和保障性住房供给方面，将除还迁以外的可分割销售的经营性建筑面积列入强制性内容，设置上限控制；在合理评估出项目居住总量前提下，结合还迁拆迁补偿标准及面积核算，对剩余规划人才住房和保障性住房设置建筑面积下限控制。

3.4 结合还迁及目标受益群体特征需求，精准住房产品设计

住房户型及其套数是影响棚户区改造项目规划产品供给的核心要素，为精细化设计住房产品，规定所有棚户区改造项目均应进行住房类型与户型专项研究：

（1）还迁住房：研究其合理的建筑面积、户型面积与配比、套数，为后续制定搬迁补偿方案提供支撑；

（2）人才住房和保障性住房：根据周边现状住房分布情况、区位交通情况、公共服务设施配套情况，以及目标受益群体的需求等特征（见下图），遵循“以需定供”的原则，研究人才住房和保障性住房建筑面积、户型面积与配比、套数。

随着深圳各区棚户区改造工作的深入推进，罗湖区、福田区、南山区、龙岗区、宝安区等均制定出台棚户区改造实施细则，部分先行项目已通过规划审批顺利开工建设，但棚改规范制定仍处于起步阶段，需适时调教、不断完善，更加切实指导项目实施。

4.1 适用范围方面

由于老旧住区的“历史遗留”难题，目前各区开展的棚户区改造项目，普遍存在现状用地不规整、占地规模小、地上居住建筑物使用性质复杂、与法定图则规划地块边界难以匹配等诸多问题，导致项目工作的空间范围难以划定。此外，《实施意见》对于棚户区改造适用范围尚未细化，老旧住区的改造主体功能比例存在下调情况。因此，从平稳推进棚户区改造的角度出发，整体制定棚户区改造范围线划定规则，坚持以老旧住宅建筑功能为主导，合理规范棚户区改造项目用地规模大小，是目前规划编制规则的工作重点。

4.2 规划控制方面

规划指标容量是各利益主体的共同诉求，为有效解决政府在棚户区改造中“既当裁判员又当运动员”的角色定位问题[9]，量质并举地建设公共宜居社区，市住房建设主管部门正在开展棚户区改造项目容积率核算规则的研究工作，合法合规、科学合理地制定项目各项指标内容，量化确定不同性质用地容积率上限，设置人才住房和保障性住房下限数值、住区配套型商业与商业办公及旅馆业建筑配比合理区间。借鉴《深标》转移容积与奖励容积概念，鼓励增加独立占地的公共服务设施及附建式公共配套设施，提高公服设施配置比例。

4.3 准入制度方面

为有效衔接概念规划与专项规划编制，严格审核各区棚户区改造年度计划项目，依据《实施意见》，建立健全市住房建设主管部门计划备案制度。重点核查项目现状拆除重建必要性、建筑建成时间、图则规划居住主导方向、上位规划要求、拆除范围是否合理以及是否符合国家棚改政策要求等。针对我市老旧小区规模零碎的现实问题，对拆除范围1公顷以下的，提出规划功能和公共服务设施专项论证研究，经审议通过后方可备案，保障项目可实施性，为专项规划编制提供坚实支撑。

4.4 政策衔接方面

目前，市场主导的城市更新已进入“深水区”，政府单一监管职责的存量开发模式在悄然改变，面向零散土地资源整合管理的“土地整备”制度与改善老旧住区的“棚户区改造”制度逐渐成型，深圳已初步形成城市更新、土地整备、棚户区改造“三驾马车”并行的存量开发体系。通过高效的制度搭接与规范标准设计，充分发挥政府与市场的互促作用，探索片区整体统筹规划、多种实施路径配合的深圳存量开发新模式，发挥“组合拳”优势。

深圳城市棚户区改造工作已实现从编“规划”到编“规则”的进化，通过完善的技术规范体系设计，规范棚户区改造项目操作流程、编制内容、核算规则以及审批机制等，努力实现社会综合价值提升，实现“居民与城市的价值共同体”共赢。通过棚户区改造工作，探索提供更多高质量的公共住房产品与宜居生活空间，改善人居环境与居住品质，完善城市机能，对于提升城市核心吸引力、实现构建宜居城市的战略目标至关重要。