【文章导读】面向实施的公共停车场用地规划方法研究

▲ 图片源自新华社 | 肖和勇 摄

王  波，广州市交通规划研究院技术咨询所所长，正高级工程师，注册规划师，注册咨询工程师。

原文刊载于《城市规划》杂志2020年第8期P107-P111

随着城市化进程的推进，城市机动车数量不断增加，对停车场的需求也越来越大。停车场按服务对象分为公共停车场、配建停车场和专用停车场。公共停车场是指为社会车辆提供停放服务的、投资和建设相对独立的停车场所，面向社会开放，为各种出行者提供停车服务。配建停车场是指在各类公共建筑或设施附属建设，为与之相关的出行者提供停车服务。专用停车场是指建在工厂、行政企事业单位等内部，仅供本单位内部车辆停放的停车场和私人停车场所。其中，公共停车场规划不合理是制约推进停车场建设和发挥交通调节作用的关键。本刊第8期刊登了广州市交通规划研究院王波的文章《面向实施的公共停车场用地规划方法研究》，以广州为例，在剖析控制性详细规划中公共停车场用地规划存在问题的基础上，从城市整体角度出发，对公共停车场在城市交通系统中的作用和公共停车场规划理念进行了思考，提出了面向实施的“四步骤”公共停车场用地优化方法，并将该方法应用于广州市公共停车场控制性规划的编制。

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以控规为核心的传统公共停车场用地规划方法的问题

在现行城市规划体系中，控制性详细规划居于核心地位。由于停车规划的系统性较强，很多城市会单独编制“停车专项规划”，提出停车发展策略、明确公共停车场规模、空间布局和近期建设计划等。传统的公共停车场规划方法是注重对城市或某一区域的停车设施总量进行预测，包括根据《城市道路交通规划设计规范》（GB 50220-95）“城市公共停车场的用地总面积可按规划城市人口每人0.8～1.0m²计算”或根据“公共停车位占全部停车需求的10%～15%”来确定公共停车场的规模。停车专项规划主要用来指导地区控制性详细规划的编制和用地落实，较少直接指导停车场建设。这种“自上而下”的规划方法（从停车专项规划传导到控制性详细规划）在推动法定规划中落实公共停车场用地发挥了重要作用，但也存在着明显缺陷，突出表现为公共停车场的建设实施率极低。广州全市规划控制的680多个公共停车场的实施率不到7%，80%以上还是分布在容易实施的外围区，与交通需求管理的目标相去甚远。

上述传统公共停车场用地规划方法的主要问题表现为：

一是方案欠缺全局把握和专业分析

在控规阶段，由于对城市整体交通战略和政策目标的不够了解或缺少交通专业分析，导致公共停车场规划方案的科学性和合理性欠佳；

二是选址布局不满足相关规范要求

由于控规编制中对停车场用地“心照不宣”的轻视，规划核实工作做的不到位，很多停车场用地被安排到地块的边角位置或临近大型立交控制范围，地块形状不规则或者净用地面积过小使得停车场建设条件大大受限，社会停车场用地只能永远处于“控制”状态，造成规划上的浪费；

三是地块控制指标不满足建设要求

以广州为例，未能针对停车设施特点规定有针对性的控制指标和建设要求（如泊位数、出入口要求、建设形式、充电桩数量、配套服务设施要求等），甚至57.6%的地块连基本的泊位数指标都没有，导致停车专项规划确定的公共停车场总规模和空间布局不能真正落实到法定规划成果中，无法体现对停车设施规划的宏观统筹作用。

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公共停车场用地规划的理念转变

相关规范的表述包括：《城市道路交通规划设计规范》（GB 50220-95））规定“城市公共停车场的用地总面积可按规划城市人口每人0.8～1.0m2计算，其中机动车停车场的用地80%～90%”；《城市停车规划规范》（GB/T51149-2016）规定“城市公共停车场是指位于道路红线以外的独立占地的面向公众服务的停车场和由建筑物代建的不独立占地的面向公众服务的停车场”；《城市综合交通体系规划标准》（GB/T 51328-2018）规定“机动车公共停车场规划用地总规模宜按人均0.5～1.0m²计算，规划人口规模100万及以上的城市宜取低值”。

本次研究在公共停车场用地规划的规模、布局和功能的选择导向上贯彻了以下理念： 

一是从“总量控制”到体现“减量集约”

以往停车规划认为公共停车场泊位需求一般为总停车需求的10%~15%，但是随着城市配建指标的执行力度越来越强，配建停车场规模不断增长，加上停车诱导系统的推广及共享停车App的出现，使得停车信息更容易获取，本次研究认为公共停车泊位比例可以下降至8%~10%，同时适当提高单位用地面积泊位密度，体现集约节约用地。通过对国内外大量公共停车场案例的研究，提出中心区以提高用地强度为主，合理的泊位密度为8~10个泊位/100m²，外围区可适当增加独立占地的公共停车场，合理的泊位密度为5~7个泊位/100m²。

二是从“平衡分布”到体现“多点分散”

以往停车规划注重公共停车场的服务覆盖范围，比如重要的商业区、人流集中的医院、学校、换乘枢纽等，在地块控规编制中对其布局均衡性较为重视。但是公共停车场首先强调的是其公共属性，其布局应服从于城市交通发展策略和政策目标需要，形成公共停车场“多点分散”的布局，灵活采用独立占地和不独立占地的多种形式，提高设施使用效率。

三是从“单一功能”到体现“兼容高效”

以往停车规划对规划可操作性层面的探索较多，对规划指标的科学性方面的研究很欠缺。控制性详细规划中指标的确定在很大程度上是根据当地城市规划技术管理规定及规划师自身的经验而定的。应从使用者角度出发考虑公共停车场地块的功能配置，完善公共停车场控制指标，公共停车场用地规划必须走复合化之路，包括停车建筑的立体化和综合化，控制指标应从泊位数的单一指标转变为综合性指标，鼓励用地性质兼容等，指导地块设计建设。

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公共停车场用地规划的优化效果

本次研究针对我国大城市中公共停车场规划难以落地的普遍问题，采用“上下结合”的规划方法提出了面向实施的“四步骤”公共停车场用地优化方法，对合理规模、选址因素、设计条件、控规调整等全过程进行系统梳理，提高公共停车场规划方案的合理性和可行性，促进公共停车场规划方案的落地实施并发挥平衡动静态交通的关键作用。

▲ 停车场地块规划设计流程

▲ 停车场地块控规调整流程

广州的案例表明，相比传统方法，制定的方案更具合理性和可行性，效果包括： 

（1）泊位满足率更加合理。全市规划公共停车泊位满足率达到139.5%，其中独立用地的泊位满足率达到90.9%。

（2）泊位密度更加合理。全市平均泊位密度达到6个泊位/100m²，其中中心区的泊位密度达到6.67个泊位/100m²，均显著高于传统公共停车场规划的泊位密度（3个泊位/100m²）。

（3）停车场用地更易获得。全市规划公共停车场中兼容用地所提供泊位数占总泊位数的34.8%，兼容用地一般均有条件与地下空间资源的综合开发紧密结合，相比于以往独立用地减少了取得用地的成本，实施性更好。

（4）规划实施转化的路径更加明确。全市规划901块公共停车场用地中，控规调整用地31块，控规修正用地727块，需要在编控规中落实用地143块，细致清晰的用地调整方案方便相关政府部门审批。

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文后思考

国内大城市都经历过大规模倡导发展公共停车场的阶段，土地、投资、收费等鼓励政策屡被提出，但总体上讲公共停车场的实施性很差（建设成本高、用地不集约、投资回报率低），与大城市交通发展战略不符合，没有充分发挥出静态交通应有的调节作用等。

如何进一步提高

公共停车场规划的实施性？

公共停车场规划的落地是一个复杂的问题，涉及多部门、多层面。除了转变公共停车场规划理念，从面向实施全流程提升公共停车场用地规划水平外，还应加强规划、建设和管理多方联动，进一步保障公共停车场规划方案的落地实施。可以说，公共停车场乱在规划，难在建设，重在管理，必须一体化的角度来看待规划，统筹考虑建设和管理的问题。

公共停车场用地规划必须确保科学性和实施性：在制定具体用地规划控制方案前有必要评估既有公共停车场用地规模合理性，明确公共停车发展策略，为下一步公共停车场用地优化和布局选址等提供宏观政策指导；在控规层面有必要对方案的建设必要性、可行性进行分析判断，深化规划条件，完善控制指标，为后续建设提供更好的指导作用；必须明确从“专项规划”到“法定规划”的用地调整方案的实现路径，确保规划成果持续发挥指导作用。

如何更好发挥

公共停车场面向公众服务的作用？

大城市既没有条件也没有必要大规模建设公共停车场，公共停车场仅适合在特定场合建设和满足特定目的运营，以发挥其调节交通需求的作用。从“规范”的定义来看，公共停车场是指位于道路红线外面向公众服务的停车场，包括独立占地和由建筑物代建不独立占地两种类型。建筑物配建停车场也可以面向公众服务，两者的区别在于公共属性的强弱。相比于配建停车场，公共停车场的公共属性更强，一是使用对象是不特定的社会公众，但仅凭这一点不足以区分公共停车场和配建停车场；二是运营管理方是政府或其代表，追求目标是为公众利益服务，类似于路边停车管理和动态道路拥堵收费政策。

公共停车场作为配建停车场的补充，不仅体现在数量上，更体现在用途上，应有助于交通需求管理目标的实现。可将公共停车场定位为类似于加油（气）站和充电站（桩）的城市基础设施。为尽快落地见效，不应该将促进公共停车场落地实施的着眼点仅集中在建设环节，可考虑借鉴政府保障房的作法，采用“政府购买服务”的方式（不是直接去建设，甚至不是直接去管理），多种方式增加公共停车服务的供应，运营管理方按照政府的要求承担起公共停车场的管理责任，才能更好地发挥公共停车场面向公众服务的作用。

（撰稿：王波）

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