规划问道“城市排水防涝：坚持把‘民生工程’做成‘民心工程’——独家专访国务院安委会专家咨询委员会委员、住房和城乡建设部科学技术委员会城镇水务专业委员会委员、中规院(北京)规划设计有限公司总经理张全”这篇专访发布于2020年10月26日《中国建设报·中国美丽城市》，记者：杨梦晗。如今重读，依然令人振聋发聩。有些警醒，需要我们时刻“念念不忘”，方能更好地呵护这份人间美好！
张 全，教授级高级工程师、注册城市规划师。国务院安委会专家咨询委员会委员、住房和城乡建设部科学技术委员会城镇水务专业委员会委员。中规院(北京)规划设计有限公司总经理。
一、城市排水防涝之补短板篇
Q1：党的十九大以来，国家多部门印发多个补短板行动文件，如《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》《城镇生活污水处理设施补短板强弱项实施方案》《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》，均提及“城市排水防涝”“城镇污水处理”等短板建设。
请谈谈目前我国城市排水防涝设施补短板的现状、存在的主要困难和问题方面的总体情况以及改变现状的创新解决之道。
张 全：近年来，我国各大城市每至雨季，均出现不同程度的内涝现象，对社会管理、城市运行、人民群众生产生活和生命财产安全造成了较大影响，可见洪涝灾害危害巨大。因此，城市排水防涝设施补短板对于筑牢防汛抢险救灾的铜墙铁壁意义重大。
针对城市洪涝问题，国家和地方近年来采取了一系列举措：
2013年发布了《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》，同年住房和城乡建设部启动了《城市排水（雨水）防涝综合规划编制大纲》的编制工作。
2014年发布的《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》中，提出了统筹源头减排、过程控制、末端调控并能提升城市生态系统功能和减少城市洪涝灾害发生的海绵城市建设理念；同年，住房和城乡建设部、中国气象局联合下发《关于做好暴雨强度公式修订有关工作的通知》和《城市暴雨强度公式编制和设计暴雨雨型确定技术导则》，对城市暴雨强度公式编制和设计暴雨雨型确定的基本要求、技术流程、原始资料和统计样本、频率计算和分布曲线、暴雨强度公式参数求解、暴雨雨型确定和适应性分析等方面的技术要求进行了规定。
2015年《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发〔2015〕75号）发布，确定了海绵城市建设的工作目标和基本原则，同时要求城市人民政府把海绵城市建设提上重要日程，完善工作机制，统筹规划建设，抓紧启动实施，增强海绵城市建设的整体性和系统性，做到“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”。
2016年，国务院常务会议审议通过了《灾后水利薄弱环节和城市排水防涝补短板行动方案》，同年住房和城乡建设部印发《关于提高城市排水防涝能力推进城市地下综合管廊建设的通知》（建城〔2016〕174号），要求各地做好城市排水防涝设施建设规划、城市地下综合管廊工程规划、城市工程管线综合规划等的相互衔接，切实提高各类规划的科学性、系统性和可实施性，实现地下空间的统筹协调利用，合理安排城市地下综合管廊和排水防涝设施，科学确定近期建设工程。
2016年发布的《室外排水设计规范（2016年版）》（GB50014-2006）和2017年发布的《城镇内涝防治技术规范》（GB51222-2017）、《城镇雨水调蓄工程技术规范》（GB51174-2017），进一步完善了城市排水防涝系统构成、设计标准和计算方法。
2017年发布的《住房城乡建设部办公厅 国家发展改革委办公厅关于做好城市排水防涝补短板建设的通知》，提出了60个排水防涝补短板重点城市名单并明确了补短板的主要内容。
2018年发布的《海绵城市建设评价标准》（GB/T51345-2018），将内涝防治达标情况作为一项重要评价指标。
2020年，国家发展和改革委员会办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合下发《关于做好县城排水设施建设实施方案的通知》，要求相关部门组织编制县城排水防涝系统化方案、汇总形成本省县城排水防涝设施分批建设方案以及研究提出2020年县城排水设施中央预算内投资计划需求并合理申报投资计划。同年印发《住房和城乡建设部办公厅关于做好2020年城市排水防涝工作的通知》（建办城函〔2020〕121号），要求各地城市排水防涝安全责任人根据当地新冠肺炎疫情防控形势，扎实推进城市排水防涝工作，确保城市安全度汛，避免出现因暴雨内涝导致的人身伤亡事故和重大财产损失。
在国家和地方的共同努力下，全国大部分城市的排水防涝能力逐年得到有效提高，人民群众生命安全得到了有效保障。然而，受城市化快速发展、全球气候变暖、城市局部强降雨极端天气增多以及人民的美好生活需要日益增长等因素影响，城市排水防涝能力还需要进一步提高。近日，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、自然资源部三部委组织6个专家组对全国12个省24个城市开展排水防涝现状摸底调研工作，我有幸作为其中一个专家组组长，带队到广东省（广州、珠海）、吉林省（长春、四平）进行调研。根据调研情况及以往经验，我国城市发生洪涝灾害的原因包括极端天气过多、地形因素影响、部分排水防涝等基础设施建设滞后等。其中，城市排水防涝设施短板主要表现在以下两点：一是管网问题（年久失修、投资不到位、监管力度弱、运维能力不足等），二是各地特殊情况（低洼地、下沉式设施、立交桥等基础设施调蓄雨洪和应急管理能力不足）。
目前我国城市排水防涝设施补短板最大的难点，在于各个城市对内涝问题认识不到位，主要体现在两个方面。一是将内涝现状问题简单化，先是将城市内涝问题往管网上推，再往特殊条件上推（如南方城市天文大潮、台风雨和风暴潮“三碰头”、河水洪水顶托倒灌等），最后往老城区基础设施建设滞后上推。二是过分强调城市内涝点消除的成效，没有系统解决问题的思维，只注重原有内涝点的消除，很少考虑新增内涝点的情况，对于没有完全消除的内涝点，个别城市甚至会用超标准雨水等情况作为借口。
要想改变现状，各地政府及相关部门领导干部必须要有正确的思想认识。首先，要科学认识和充分思考城市内涝问题，不能浮于表面或人云亦云，而是要在充分摸底调查的基础上进行深层次的琢磨和分析。其次，要发挥功成不必在我的情怀和钉钉子精神，“勇挑最重担子、敢啃最难啃的骨头”。用习近平总书记的话来说：“容易的、皆大欢喜的改革已经完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是难啃的硬骨头。”对于城市内涝来说也是一样，各个城市要对新城区内涝问题和合流制溢流问题对内涝、雨水的影响等“难啃的硬骨头”进行充分的思考和分析，最终用系统化思维解决问题。最后一点也是最重要的一点，是要牢固树立以人民为中心的发展思想，在解决城市内涝问题上高度重视人民群众最关心、关注的问题（如小区道路积水、公园广场等公共场所内涝等），让“小雨不湿鞋”真正成为老百姓获得感和幸福感的应有之义。
二、城市排水防涝之老旧小区、资金篇
Q2：李克强总理8月26日主持召开国务院常务会议，部署防汛救灾和灾后恢复重建工作，确定通过各种渠道，中央和地方财政用于灾后恢复重建资金规模约1000亿元。其中要求推进城市防洪排涝设施建设，扩大有效投资。住房和城乡建设部、教育部等13部门近日联合印发的《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》中要求：结合城镇老旧小区改造等城市更新改造工作，通过补建、购置、置换、租赁、改造等方式，因地制宜补齐既有居住社区建设短板。优先实施排水防涝设施建设、雨污水管网混错接改造。
请从规划层面谈谈在老旧小区改造中落实排水防涝整治措施的难点主要有哪些。
张 全：近年来，随着我国城市化进程的加快，城市建设规模迅速扩大。在城市建设工作中，配套设施的跟进是一项不可忽略的工作。按理说，配套设施应与城市建设主体工程同步进行。然而，实际情况往往是工程实施者重主体轻配套、重地上轻地下，这势必会导致城市配套设施的建设水平整体偏低，早期建设的老旧小区尤其如此。
老旧小区建设水平偏低的配套设施中，排水设施首当其冲。由于排水设施建设不合理或年久失修、管网配套落后，排水管网运行不良，雨水排放不畅、污水横流，小雨时积水、大雨时内涝，老旧小区排水防涝系统的安全保障能力大打折扣，小区环境脏、乱、差，对居民生活质量造成了很大的影响。
在老旧小区改造中落实排水防涝整治措施，主要难点在于基础差且系统化综合治理的难度太大。老旧小区普遍面临“硬件”上的不足：水、电、气、热管线初期规划不合理且老化严重、无障碍设施欠缺、公共照明设施少、违建和开墙打洞现象明显、私搭线缆较多、楼体外观脏等。同时还存在“软件”上的问题及物业“失管”“弃管”问题：很多产权单位不作为、物业弃管的小区设施老化，跑冒滴漏情况频繁发生，从而导致环境脏乱差。这些问题跟排水防涝整治都有关系，需要系统化综合整治，从源头到过程再到末端，缺一不可。这也是海绵城市试点建设给我们带来的启示。
如何做到系统性综合整治？生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。党的十八大以来，习近平总书记无论是参加中共中央政治局的集体学习，还是外出调研，经常强调生态文明建设的重要性，生态文明理念因此逐渐深入人心，对于城市规划者、建设者来说尤其如此。正如习近平总书记2018年5月18日至19日出席全国生态环境保护大会时指出的“良好生态环境是最普惠的民生福祉，坚持生态惠民、生态利民、生态为民，重点解决损害群众健康的突出环境问题，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要”，老旧小区改造、旧城改造、危旧房改造等民生工程的规划、建设工作也应该用生态的方法进行。
什么是生态的方法？个人认为海绵城市就是一个很好的实践。我们把“密不透水”的老旧小区或旧城改造成“该渗的渗、该留的留、该利用的利用”，这些是在规划中就应该体现的东西。
首先，从整体层面看，老旧小区改造不是“穿衣戴帽”“粉饰太平”，简单给老楼加装个电梯就算解决问题了，而是应该尽量将大的市政上的问题解决（如内涝积水、污水溢流、电线入地）。
其次，从排水层面看，应以海绵城市的方式做小区或建筑的雨污分流改造，从源头上分开雨、污水，且消除一些雨水。比如，先用海绵城市、取消雨水管等手段，把建筑自身的雨污分流做清楚，进而做小区内的雨污分流，最终通过海绵城市建设把雨水留下来。其中最重要的是让老百姓切切实实地感受到我们的工作（老旧小区改造、危旧房改造、旧城改造、海绵城市等）给他们带来了获得感。
最后，从城市管网层面看，要将源头和管网结合起来考虑。即使城市的合流制没有改，也要通过源头减少进入管网的污水，从而改善截流水的水量。在国家完成普查摸底工作的基础上，大部分城市都掌握了管网的走向和基本管径，但是由于缺乏维护，管网的寿命普遍缩短。此时如果将源头控制得比较好且对雨量有一定的保障，管网的能力会自然提升。
Q3：众所周知，在社区补短板工作中，摸清本底找准病根是一大难题，目前有什么科学的技术或手段？城市体检在解决这一难题方面有哪些可资借鉴的地方？
张 全：无论是针对老旧小区改造，还是城市更新，摸清本底找准病根是首先要解决的问题。说易行难。老旧小区的问题都是日积月累产生的，问题层层叠加，所以很难通过传统手段摸清本底找准病根进而对症下药。这需要技术部门的协助、大数据和智慧体系的支撑以及系统性的思维，避免形成“设计的人只管设计，建设的人只管建设”的局面。城市体检是个非常好的手段。
今年6月印发的《住房和城乡建设部关于支持开展2020年城市体检工作的函》（建科函〔2020〕92号）中指出，为贯彻落实习近平总书记关于建立“城市体检”评估机制的重要指示精神，推动建设没有“城市病”的城市，促进城市人居环境高质量发展，由清华大学中国城市研究院、中国科学院地理科学与资源研究所、中国城市规划设计研究院、中国城市规划协会等单位组成的第三方城市体检工作团队制定了《2020年城市体检工作方案》（以下简称《工作方案》）。要求天津、上海等36个样本城市结合前期防疫情补短板扩内需调研工作，组织开展城市自体检，增加符合本市自身特色的指标，有针对性地查找城市发展和城市规划建设管理存在的问题，加强城市体检工作技术支撑，建立城市体检信息平台。同时，结合城市自体检和第三方城市体检结果，系统梳理城市发展和城市规划建设管理方面存在的问题和短板，提出有针对性的治理措施，并纳入城市建设工作计划。
《工作方案》中指出，城市体检内容包括生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力8个方面（按照突出重点、群众关切、数据可得的原则，分类细化提出具体指标内容）。城市体检方法为采用2019年统计数据、遥感数据、社会大数据等，结合2020年城市建设防疫情补短板扩内需调研结果进行综合分析；通过线上问卷调查方式，对体检城市不同年龄段和不同职业的人群进行问卷调查，全面了解人民群众在疫情期间反映强烈的城市建设问题；综合主客观评价结果，找出存在的问题和短板，提出解决问题的建议，形成城市体检报告。
老旧小区改造工作中也可借鉴城市体检工作的经验，结合线上问卷调查和线下普查的方式，利用历年统计数据、遥感数据、社会大数据等，综合分析老旧小区中存在的问题和短板，并提出解决问题的方案。需要注意的是，老旧小区改造过程中应贯彻落实习近平总书记“人民城市人民建，人民城市为人民”的理念，重点关注老百姓的幸福感和获得感。比如，通过走访、问卷等调查形式理清老百姓的诉求并形成清单，针对清单上的问题逐一提出解决方案，并将方案反馈给老百姓征求意见，尽可能地满足老百姓合理的诉求。
Q4：如何才能更好地保障规划设计方案在老旧小区改造中落地并产生实效？现阶段比较成功的经验做法有哪些？
张 全：想要保障规划设计方案在老旧小区改造中不走样，应注意以下几点：
一是运用系统思维做系统化方案，杜绝盲目工程化。系统思维是人们运用系统观点，把对象的互相联系的各个方面及其结构和功能进行系统认识的一种思维方法。放到老旧小区改造中，就是要从整体出发，把着眼点放在全局上，注重整体效益和整体结果。只要合于整体、全局的利益，就可以充分利用灵活的方法来处置。比如，当前只要说到排水防涝，大家就说消除内涝点，但我认为核心问题在出口，不受重视的地方是源头。大家都把精力放到管道上，原因在于管道是城市能建设的东西，换句话说，如果出口可以建，他们立刻就会大规模地去建，但是现在国家标准中不允许出口排放，因此没有地方建出口。这就导致许多城市建设一堆池子（末端）的现象。比如，某市花了几十亿元建设了100多万立方米的溢流调蓄池，其中单个最大的是27万立方米，但是现在又打算建设分流制管道，这就意味着之前那些耗费巨资建设的调蓄池基本作废。这件事情给我们的教训是：防止盲目的工程化，无论是规划还是建设，都应将事情联系起来，在做之前系统思考，想清楚做什么、怎么做。如果没想清楚就做，后期出现问题很有可能无法补救。
二是创新机制体制协同推进相关工作，保障规划有效落地。俗话说：“单丝不成线，独木不成林。”老旧小区改造同海绵城市建设、城市双修、旧城改造、城市更新等民生工程一样，涉及规划、设计、建设、财政、园林市政等多部门，如果各部门仅仅各司其职，则很难推动工作进程。推动老旧小区改造有效落地，应充分发挥机制保障对老旧小区改造的协同支撑作用。同时设置良好的保障制度，推动各部门各专业的联动和协作，确立共同的目标，协同推进老旧小区改造工作。以海绵城市建设为例，大多试点城市都是以专门成立的海绵城市建设领导小组办公室为核心（市委书记、市长任组长，成员包括建设、规划、水务、园林市政等多部门领导干部），建立严格的行政协调和考核督察机制，形成环环相扣的项目管控体系，确保海绵城市建设规划落到实处。
三是拓宽融资渠道，筹集足够的资金用于老旧小区改造。作为重要的民生工程、发展工程，老旧小区改造的资金来源一直备受关注，也是工作难点。2019年，财政部、住房和城乡建设部公布了修订后的《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》（以下简称《办法》），目的是规范资金管理，提高资金使用效益。《办法》第六条在提及专项资金支持范围时，在公租房保障和城市棚户区改造之后，首次明确纳入老旧小区改造：主要用于小区水电路气等配套基础设施和公共服务基础设施改造，小区内房屋公共区域修缮、建筑节能改造，支持有条件的加装电梯支出。《办法》明确，老旧小区改造资金，采取因素法，按照各地区年度老旧小区改造面积、改造户数、改造楼栋数、改造小区个数和绩效评价结果等因素以及相应权重，结合财政困难程度进行分配。
目前老旧小区改造项目的资金来源主要是政府财政支出、居民自筹资金、小区原产权单位出资等。然而，老旧小区改造项目一般投资额度较大，仅靠上述资金难以完全实现，为保障足够资金支撑老旧小区改造，可让金融机构、施工企业、物业管理企业以及其他相关行业单位参与其中。资金缺口既可以由政府主导进行筹措，也可以引入社会资本方完成投融资并负责后续的管理和维护，可采取的投融资模式包括：打包操作模式、发行专项债模式、PPP模式等。
我觉得吉林省白城市在这方面做得不错。白城市将海绵城市建设和老城改造（其中包括老旧小区改造）很好地结合在一起，创新推出“海绵城市建设+老城改造”模式。面对资金难问题，采取向上争、银行贷、社会融、财政挤等“多条腿走路”的办法，完成了68亿元建设资金的筹措，还为规范资金管理出台了《海绵城市建设项目资金使用管理实施意见》；面对规划难题，坚持以人为本理念，在充分了解民意的基础上，更加注重功能品质优化、公共服务提升、宜居环境建设、城市文化等融合发展；面对拆违难题，探索出“拆违十法”（群众评说引导法、效果展示感召法、真情服务感化法、信仰力量调动法、组织纪律约束法、外围定点突破法、拔钉效应带动法、分级包保推动法、联席会商推进法、司法联动介入法），全市共拆违18万平方米，自拆率达到99.6%且无一例越级上访事件；面对建设监管难题，搭建了全方位建设保障体系和全链条质量监管格局，成立市委、市政府主要领导任组长的专项领导小组，建立部门、区级、市级三级联席会议制度，完善研商、会商工作机制并细化落实市区两级部门、两级干部包保责任，指挥部办公室试行全天候的工作模式。
白城市“海绵城市建设+老城改造”的最终实现效果很好，老百姓有了实实在在的获得感和幸福感。对于老城改造，棚子拆了、环境美了、车库多了。对于海绵城市建设，“雨水花园+渗井”实现了源头减排、杜绝了雨污混接，小区不仅环境更美了、基础设施更好了，也更宜居了。
Q5：尽管中央安排了千亿元重建资金，但其中能用于城市排水防涝治理方面的十分有限，无异于杯水车薪，巧妇难为无米之炊，如何解决资金短缺问题？
张 全：对于排水防涝治理方面的资金保障问题，国家层面非常重视。
2020年3月，国家发展和改革委员会发布《排水设施建设中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2020〕528号），明确专项支持的建设内容包括排水管渠、排涝除险设施、数字化综合信息管理平台，支持范围为中部、西部、东北和享受中西部地区政策的东部地区县城和地市级及以下城市的排水设施建设。待重点城市排水防涝设施建设任务完成后，专项重点用于支持县城（含县、自治县、县级市）的排水设施建设。
李克强总理2020年8月26日主持召开国务院常务会议、部署防汛救灾和灾后恢复重建工作时，确定通过各种渠道，中央和地方财政用于灾后恢复重建资金规模约1000亿元，其中要求推进城市防洪排涝设施建设，扩大有效投资。这是国家首次将排水防涝纳入中央财政资金补助范围，未来也将会有更大的动作。
习近平总书记2020年9月17日上午在湖南省长沙市主持召开基层代表座谈会并发表重要讲话、听取基层干部群众代表对“十四五”规划编制的意见和建议时指出，谋划“十四五”时期发展，要贯彻以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展成果由人民共享，努力在推动高质量发展过程中办好各项民生事业、补齐民生领域短板。要更加聚焦人民群众普遍关心关注的民生问题，采取更有针对性的措施，一件一件抓落实，一年接着一年干，让人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。因此，目前正在编写的“十四五”规划中对排水防涝问题及其资金保障也将会有具体的要求。
对于资金的问题，各个城市差距很大，富裕城市想做事情一般都不缺钱，但是对于贫困城市来说，中央财政资金的补助非常重要。因此，中央财政资金不会像撒胡椒面一样均匀地撒下去，正如今年印发的《排水设施建设中央预算内投资专项管理暂行办法》（发改投资规〔2020〕528号）中明确提出的“对贫困地区和深度贫困地区等欠发达地区，省级发展改革部门分解转发中央预算内投资计划时，补助标准根据相关规定适当加大资金支持力度，进一步落实国家在贫困地区安排的公益性建设项目取消县级和西部连片特困地区地市级配套资金的政策”。
在排水防涝治理资金相对短缺的情况下，要坚持“开源节流”。一方面要“开源”，可根据各地实际情况，采用打包操作、发行专项债、PPP等投融资模式，撬动社会资本共同参与排水防涝设施建设。另一方面要“节流”，通过政府把控、社会参与等方式，争取在有限的资金下做更多的事情。这方面，吉林省四平市在非试点、无试点压力的情况下，自发利用很少的资金做了不少海绵城市建设项目，效果很好。
专项资金专款专用、专账管理，对老旧小区改造、海绵城市建设、排水防涝治理等民生工程非常重要，因此，在中央和地方财政资金下发的同时，亟须加强考核与问责机制建设，不仅要有国家层面的考核和问责制度，还应根据各地情况因地制宜设置考核和问责要求，实现预算、财政评审、跟踪审计、竣工结算、绩效评价等全过程监管。
三、城市排水防涝之生活污水篇
Q6：国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部印发的《城镇生活污水处理设施补短板强弱项实施方案》明确要求，到2023年，县级及以上城市设施能力基本满足生活污水处理需求。
请谈谈城市排水防涝设施建设同城市生活污水处理设施补短板强弱项方面有哪些共同和冲突之处，以及如何保障二者更好地融合推进。
张 全：2013年印发的《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》（国办发〔2013〕23号）要求“用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系”。城市排水防涝工程体系的建立离不开城市排水防涝设施即城市区域内具有排水防涝功能的各类设施的支撑，主要包括源头控制设施、雨水口、检查井（窨井）、排水管渠、泵站、闸门、阀门、截流设施、雨水调蓄设施、溢流堰、排放口、地表雨水行泄通道、污水处理厂等等。生活污水是城市污水排入城镇污水系统的污水的统称，在合流制排水系统中，还包括生产废水和截留的雨水。《城镇生活污水处理设施补短板强弱项实施方案》（发改环资〔2020〕1234号）指出补短板任务主要包含强化城镇污水处理厂弱项、补齐城镇污水收集管网短板、加快推进污泥无害化处置和资源化利用、推动信息系统建设等。
城市排水防涝设施建设和城市生活污水处理设施补短板强弱项都是社会民生领域的基础设施建设，也是2018年印发的《国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》（国办发〔2018〕101号）提出的重点任务——“推进保障性安居工程和城镇公共设施、城市排水防涝设施建设”“支持城镇生活污水、生活垃圾、危险废物处理设施建设，加快黑臭水体治理”。两者同城市管道系统、城市水系统都有密切的联系。2013年印发的《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）提出，结合城市污水管网、排水防涝设施改造建设，通过透水性铺装，选用耐水湿、吸附净化能力强的植物等，建设下沉式绿地及城市湿地公园，提升城市绿地汇聚雨水、蓄洪排涝、补充地下水、净化生态等功能。
两者在具体情况和要求上又各有不同。城镇生活污水处理存在一个很容易被忽视但又很重要的问题，就是污水浓度过低。进水水质标准是污水处理厂设计标准，即当入水达到这个标准时，出水可以满足出水标准。进水水质标准不需项目执行，由污水处理厂运行时调控。目前污水处理厂规划的规模已经达标，正常情况下进厂的污水水质COD应在300毫克/升左右，如此污水处理厂才发挥了应有的作用。然而，现在很多污水处理厂进厂污水的COD在100毫克/升左右，出厂水的COD在40～50毫克/升，换言之，就是进厂污水水质本身已经基本达标，没有进入污水处理厂的必要。我个人建议在城镇生活污水处理设施补短板强弱项中，不要以污水处理率作为标准。因为如果以给水量来计算，污水处理率很可能达到100%，而正常情况下污水量应超过给水量，所以将污水处理率作为标准是不合理的。
对于城镇生活污水处理设施补短板有以下两条建议：
一是建议住房和城乡建设部将污水处理厂的监管点放在进口，通过监管污水量反推实际排放的污水量，从而保障污水的水质（是否合格）和倒逼各地针对具体问题补足短板（如对管道进行加工）。具体来说，就是根据污水进水COD的量，反推所排污水量和真正合格的污水量，从而得到污水收集率。我认为城镇生活污水处理设施补短板的核心问题在管网，现实情况是由于黑臭水体治理，各地将资金都用到了截流上，但是截流的效果只是一时的，从长远来看是无效的措施，河水、地下水都能进管网。
二是对城市污水管道的质量进行严格把控。污水管如果漏了，后果很严重：南方是河水、地下水进入管道，北方是污水全跑到地下水里了。推荐做法是通过对管网进行改造和分段建设，形成网格化管理和监测的智慧体系，一旦有渗漏情况，立刻通过智慧体系找到问题所在点并及时处理。此外，目前还未解决的难题在于难以检测和控制污水变化的质量，技术层面上没有人真正去研究过。其实“十二五”“十三五”规划中都有相关课题项目，主要针对一些城市管网特定时间段的某一段的水质变化进行研究，但是由于取样比较困难，最终没有研究成功。这是后期需要努力的一个方向。
对于城市管道系统，我认为将雨污合流改为分流并不现实，一方面是很难改，另一方面是改了之后也不一定有效果。在没解决源头的情况下将雨污合流改为分流后，城市的管道系统就变成了混流系统，导致的结果是雨水管里有污水、污水管里有雨水，这个系统变得更复杂了。所以我认为在没有完全想好、无法彻底解决源头问题之前，不要去动城市的管道系统。对于小区来说，如果以楼为单位逐个将源头问题解决，可以改为雨污分流。
将城市排水防涝设施建设和城镇污水处理设施补短板强弱项融合推进，现有的很好的做法是海绵城市建设。
2014年印发的《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》就是在“贯彻落实习近平总书记讲话及中央城镇化工作会议精神，大力推进建设自然积存、自然渗透、自然净化的‘海绵城市’，节约水资源，保护和改善城市生态环境，促进生态文明建设”的前提下，依据《城镇排水与污水处理条例》、《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》（国办发〔2013〕23 号）、《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36 号）等国家法规政策所编制的，且同《城市排水工程规划规范》《室外排水设计规范》《绿色建筑评价标准》等国家标准规范有效衔接。海绵城市建设是通过“渗、滞、蓄、净、用、排”六字方针，逐步实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的目标，为“修复城市水生态、涵养水资源，增强城市防涝能力，扩大公共产品有效投资，提高新型城镇化质量，促进人与自然和谐发展”提供了实践路径。
总而言之，要用系统的思维融合推进排水防涝设施建设和城镇污水处理设施补短板，就要认认真真做出一个好的系统方案，将接下来5年内要做什么事变成计划、工程，将预期达到的目标、效果说清楚，实现“地方自己做系统方案自己完成规划建设运维”，最终由国家按照方案考核。另外要坚持杜绝大工程，能够在路面解决的不在地下解决、不在管道解决，工程上能不做大动作就不要做大动作。能够兼顾雨水（内涝）污水最好，实在不行就按其需要先保全一面。
四、城市排水防涝之海绵城市篇
Q7：近日，住房和城乡建设部、国家发展改革委等6部门共同研究制定了《绿色社区创建行动方案》，提出积极改造提升社区供水、排水等基础设施。综合采取“渗滞蓄净用排”等举措推进海绵化改造和建设，结合本地区地形地貌进行竖向设计，逐步减少硬质铺装场地，避免和解决内涝积水问题。
请简要谈谈海绵城市建设在治理城市排水防涝问题中的重要作用，以及二者如何有机融合，助力绿色住区、美丽社区、美丽城市建设。
张 全：正如《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》中提到的“指南旨在指导各地新型城镇化建设过程中，推广和应用低影响开发建设模式，加大城市径流雨水源头减排的刚性约束，优先利用自然排水系统，建设生态排水设施，充分发挥城市绿地、道路、水系等对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，使城市开发建设后的水文特征接近开发前，有效缓解城市内涝、削减城市径流污染负荷、节约水资源、保护和改善城市生态环境，为建设具有自然积存、自然渗透、自然净化功能的海绵城市提供重要保障”，海绵城市建设早期是为了“排水防涝”而控制径流，后来加上了“消除污染”的目标，再后来是“既要解决黑臭水体，又要解决内涝”。
总体来说，我认为雨洪管理、控制径流是海绵城市建设最主要的目标，这方面的作用也很明显，但具体目标应根据各地实际情况确定。通俗来讲，就是关键是在什么地方做什么事儿。对于南方城市，海绵城市建设应以控制面源污染为核心，对于北方城市，则控制径流的作用更大。海绵城市建设试点最显而易见的作用是提高了老百姓的认知，“小雨不湿鞋”的海绵城市越来越让老百姓接受并看好。有一次我去萍乡调研，在当地某广场跟老太太聊天，她说：“海绵城市最大的好处就是下雨的时候地上也不湿，打着伞外出也方便。”
个人认为，海绵城市对消减城市内涝的作用可能会有，但作用的大小存在争议，技术层面上到现在也无法解释二者的关系。他们互助（耦合）的关系是什么？目前还不是很清楚。希望大家在做城市排水设计或海绵城市设计的时候仔细研究城市的降雨模式。讲设计的人首先要讲依据，目前海绵城市设计是以暴雨强度公式为依据的。
暴雨强度公式的依据在哪儿？大家普遍以芝加哥雨型作为依据。芝加哥雨型是全球推广的防止内涝的短历时雨型——单峰前峰雨。但我认为芝加哥雨型跟本地雨型不一定吻合，应对本地的雨型进行深入的分析。如果没有这个分析，我们很难抓住海绵城市的削峰作用。例如“7·21北京特大暴雨”（以下简称“7·21”），并非芝加哥雨型的单峰雨，而是双峰雨，且形成灾害不在于哪个峰。当天降雨第一个峰是下午2时左右，城区没有淹。第二个峰是下午8时左右，城区无伤亡。结果是在两个峰之后，城区开始出现伤亡了。由此可见，灾害形成往往是滞后的。我们得出一个结论：“7·21”的洪涝和伤亡事件，跟降雨强度没有太大关系，原因在于河流满了，水往外排的过程中又倒灌回来。有人说，今年北京降雨比“7·21”还大，为什么一点事儿没有？其实是因为所有河流的洪峰是在雨停了之后才来的。两次大降雨的时候，河道是空的，自然也就没事。
另外值得一提的是海绵城市和城市管道的关系，目前情况是各做各的。两个都做完以后，又因为某些原因回来找补。比如原先设计2年一遇的管道，现在说要提升到3年或5年一遇。但是提标的原因、海绵城市与管道的关系却说不清楚。很多设计人员把管道动态的设计和海绵城市静态的设计叠加在一起，这是不合理的。这是业内需要深入研究的事情，不能因为是“硬骨头”就不去啃。
要将海绵城市和排水防涝二者更好地结合在一起，从而助力绿色住区、美丽社区、美丽城市建设，还需要智慧的调度。海绵城市对美丽城市建设是有效的，排水防涝也是有效的，末端的处理和强排同样是有效的，但是三者放在一起，并不等于效果最大化，往往会在造成资源浪费的同时，却没有取得很好的效果，这就需要智慧体系的管控，不能简单叠加措施和效果，而是要在实现各自作用的前提下，实现效果最大化。
海绵城市的削峰作用，得根据不同城市的具体情况具体分析。比如，武汉市属于后雨型（前面的雨不大），这样的情况下，虽对于削峰没用，但海绵城市能减轻内涝的程度。
对于削峰作用，海绵城市在前雨型的情况下可以连排带蓄，从而进行削峰；在比较大的前中雨下，很难实现该作用。对于调蓄作用，就要研究海绵城市设施能够蓄多少水、蓄水几天能用完、用不完的话怎么排掉……这需要在全市范围内统一通过一套智慧体系来控制。
五、城市排水防涝之十四五规划展望篇
Q8：2020年是“十三五”规划收官之年，也是“十四五”规划的开局之年。“十四五”时期是我国由全面建成小康社会向基本实现社会主义现代化迈进的关键时期，“十四五”规划是开启全面建设社会主义现代化新征程的第一个五年规划，绘好“十四五”发展蓝图，意义重大。
请从规划设计的角度，谈谈“十四五”规划应如何更好地解决我国城市排水防涝问题，可能遇到的主要困难和问题、对策建议有哪些及如何保障规划顺利落地。
张 全：对比“十三五”时期是我国实现第一个一百年目标——全面建成小康社会的收尾期、是贯彻新发展理念的第一个五年规划的背景来看，“十四五”时期是我国实现第二个一百年奋斗目标的起步期，也是中国特色社会主义迈入新时代的第一个五年规划，是进一步巩固全面建成小康社会成果、推动经济社会高质量发展、乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程的第一个五年规划，意义重大。习近平总书记高度重视“十四五”规划编制工作，截至2020年9月17日，已针对“十四五”召开了六场问计座谈会。在9月17日的第六场问计座谈会上，习近平总书记3000余字的讲话全文中，21次提及“人民”。他强调，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标。五年规划编制涉及经济社会发展方方面面，同人民群众生产生活息息相关，需要把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来，鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式建言献策，推动“十四五”规划编制顺应人民意愿、符合人民所思所盼。
百代兴盛依清正，千秋基业仗民心。排水防涝关乎社会民生，是我国城市基础设施补短板的重要任务之一，也是人民群众最关心最直接最现实的利益问题之一，理应高度重视。近日，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、自然资源部认真学习贯彻习近平总书记的重要指示批示精神，落实党中央、国务院决策部署，联合组织6个专家组赴12个省24个市进行排水防涝调研工作，目的是根据长期以来“城市看海”现象，找出城市在排水防涝设施补短板方面存在的具体问题，为“十四五”排水防涝规划收集基础资料。
按照国家要求，“十四五”期间排水防涝现象要明显好转（改善），“排水防涝”将纳入“十四五”规划。在谈到这个问题的时候，首先要考虑的是“十四五”规划中关于排水防涝的规划要做到什么？有人说消除内涝。消除内涝的标准是什么？住房和城乡建设部提出的标准是：积水高度不超过15厘米、雨天最少有一个车道可行车、底商和地下室不进水等。但我个人认为，这个标准对于老百姓来说过于技术，他们对“小雨不湿鞋”“雨停水退”的感知度远远重要于“大雨不内涝”。
正如习近平总书记2016年2月1日～3日在江西调研考察时强调的“保障和改善民生没有终点，只有连续不断的新起点，要采取针对性更强、覆盖面更大、作用更直接、效果更明显的举措，实实在在帮群众解难题、为群众增福祉、让群众享公平。要从实际出发，集中力量做好普惠性、基础性、兜底性民生建设，不断提高公共服务共建能力和共享水平，织密扎牢托底的民生保障网、消除隐患，确保人民群众安居乐业、社会秩序安定有序”，由于按照原本提出的“消除内涝”的要求，即便没内涝，老百姓也会因为积水、环境脏等因素不舒服，“十四五”规划将更关注老百姓的获得感和幸福感，在各方面的要求和标准将比我们想象的技术标准更高。
规划引领建设，想要保障排水防涝规划顺利落地，前期要注意风险评估预警和竖向问题，后期要有足够的资金保障和完善的考核机制。
首先，诚如习近平总书记所言：“要密切监视天气变化，加强雨情水情监测预报预警，加强汛情、灾情分析研判，强化应急值守和会商分析，提前发布预警信息，及时启动应急响应，把握防汛抗洪主动权”，“要加强气象、洪涝、地质灾害监测预警，紧盯各类重点隐患区域，开展拉网式排查，严防各类灾害和次生灾害发生”。防御城市洪涝灾害，仅仅考虑工程措施是不够的，应充分重视非工程措施的作用。城市内涝风险评估与预警是防患于未然的重要非工程措施，也是灾害管理的重要组成部分。城市内涝风险评估与预警体系的建立，不仅有助于提高城市内涝灾害风险管理水平，也有助于提高城市居民防范灾害的风险意识，更有助于城市的高质量建设、可持续发展。
其次，竖向是一切工程措施的前提，不做好竖向，一切都是假的。竖向规划是指城市开发建设地区（或地段）为满足道路交通、地面排水、建筑布置和城市景观等方面的综合要求，对自然地形进行利用、改造，确定坡度、控制高程和平衡土方等而进行的规划设计，是城市建设的重要组成部分，有必要充分结合城市竖向规划与城市排水防涝安全，统筹考虑区域的道路和场地竖向设计。
再其次，“巧妇难为无米之炊。”资金是城市排水防涝设施建设和补短板的前提和必要条件，没有足够的资金保障，一切都无法实现。“十四五”规划将对排水防涝给予中央财政专项资金支持。此外，各地应根据具体情况，创新投融资模式，扩大有效投资。
最后，要建立健全城市排水防涝规划落地、资金管理的考核、监督和问责机制。只有建立了全面完善的考核体系，才能为各地排水防涝规划落地提供验收的标准，才能进一步规范资金的管理。通过加强有关考核、监督和问责机制，可倒逼各地认真落实规划，将排水防涝设施建设这一“民生工程”做成“民心工程”，真正“顺应人民意愿、符合人民所思所盼”。
来源：美丽城市研究.
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原文始发于微信公众号（规划中国）：城市排水防涝：坚持把“民生工程”做成“民心工程”
