方寸海纳 不桡不诎，韧性城市未来简史（上）

引 言

自2020年初以来，因席卷全球的新冠疫情，以及气候变化背景下愈发频繁的自然灾害，人类承受了巨大挑战，蒙受了巨大损失，“韧性”（Resilience）也因之被置于前所未有的高度。韧性是什么？在联合国人居署和世卫组织联合发布的《在城市和区域规划中整合健康：资料手册》中，韧性定义如下：某一系统或者地方及其居民抵挡、吸收、适应某种危险，并及时有效地从其影响中恢复的能力。就此可见，韧性对应的是对危险的应对能力，特别强调的是吸收、适应和恢复。这就与“Resilience”一词的英文释义——复原力、恢复力、弹力——对应上了，所谓“百折不挠”。通过“韧性城市”的视角来应对现下全球所面对的重重挑战，有助于城市为当前居民提供更好的服务，并为长期规划做好准备。

1、城市韧性维度、指标与解析

  

城市韧性的52项指标 

迄今为止，最为详尽的韧性城市指标体系是由洛克菲勒基金会支持的韧性城市100项目提出的。其韧性城市指标，既面向长期问题，又对应突发灾难。作为本文开篇，首先对韧性城市的四个维度与十二项指标加以引介。

https://www.cityresilienceindex.org/#/

插图1 城市韧性的52项指标

https://www.cityresilienceindex.org/#/ 

  

1.1 韧性城市四大维度

维度1：健康与福祉

包含三个目标：

①人的脆弱性降至最低；

②多样化的谋生方式与就业；

③对人类健康和生命提供有效保障。

维度2：经济与社会

（城市人群和平共居，并采取共同行动）

包含三个目标：

①可持续的经济；

②综合全面的治安与法律规则；

③ 集体认同与相互支持。

维度3：基础设施与环境

（城市建成环境与自然环境能提供重要服务功能，为城市居民提供保护和联系）

包含三个目标：

①可靠的机动性与通信；

②有效提供重要服务；

③ 降低暴露与脆弱性。

维度4：领导与策略

（城市相关决策应当是明智、包容、综合且可以迭代的）

包含三个目标：

①有效的领导与管理；

②对利益相关者赋权；

③ 综合发展规划。

1.2 韧性城市评价指标体系

维度1：健康与福祉

包含三个目标：

①人的脆弱性降至最低；

②多样化的谋生方式与就业；

③对人类健康和生命提供有效保障。

维度2：经济与社会

（城市人群和平共居，并采取共同行动）

包含三个目标：

①可持续的经济；

②综合全面的治安与法律规则；

③ 集体认同与相互支持。

维度3：基础设施与环境

（城市建成环境与自然环境能提供重要服务功能，为城市居民提供保护和联系）

包含三个目标：

①可靠的机动性与通信；

②有效提供重要服务；

③ 降低暴露与脆弱性。

维度4：领导与策略

（城市相关决策应当是明智、包容、综合且可以迭代的）

包含三个目标：

①有效的领导与管理；

②对利益相关者赋权；

③ 综合发展规划。

维度1：健康与福祉	指标解析
目标① 人的脆弱性降至最低
充足的可负担能源供应	能源类型；价格；是否可持续（易于量化）
均可获得安全的饮用水	水源类型、水质水量、可持续性（易于量化）
有效的清洁卫生	如何量化，需结合地方实际确定
充分的可负担性食物供应	食物来源、类型、品质、价格、可靠性
目标② 多样化的谋生方式与就业
包容性的劳工政策	政策评价，城市特定的劳动法规
相关的技能与培训	不仅限于高端人才，也包含低级别劳动技能培训
本地产业发展与创新	有待对地方产业+创新提供有效定义，才可得到有意义的量化评价结果
支持性的融资机制	易于量化
遭受冲击之后对生计提供多样保护	比如疫情、洪灾后各行业是否得到扶持渡过危机
目标③ 对人类健康和生命提供有效保障
稳健的公共卫生系统	有待选择可靠指标
可充分获得高品质医疗服务	有待选择可靠指标
有效的应急响应服务	有待选择可靠指标
应急医疗	有待选择可靠指标

维度2：经济与社会	指标解析
目标① 可持续的经济
公共财政良好管理	有待选择可靠指标
综合的业务连续性规划	有待选择可靠指标
多样的经济基础	有待选择可靠指标
具有吸引力的业务环境	有待选择可靠指标
与区域和地方经济达成强劲关联	有待选择可靠指标
目标② 综合全面的治安与法律规则
阻止犯罪的有效系统	有待选择可靠指标
主动防腐败手段	有待选择可靠指标
得力的警务	有待选择可靠指标
合用的刑事和民事司法	有待选择可靠指标
目标③ 集体认同与相互支持
本地社区支持	如何量化，需结合地方实际确定
具有凝聚力的社区	如何量化，需结合地方实际确定
强大的城市认同感与文化	如何量化，需结合地方实际确定
积极参与的市民	如何量化，需结合地方实际确定

维度3：基础设施与环境	指标解析
目标① 可靠的机动性与通信
安全的技术网络	易于量化
可靠的通信技术	易于量化
有效的交通运行和维护	易于量化
多样与可负担的交通网络	易于量化
目标② 有效提供重要服务
重要资产与服务的充分连续性	需涵盖市政基础设施与绿色基础设施两个方面
勤于维护	易于量化
保有冗余度	易于量化
灵活的基础设施服务	涉及市政基础设施与绿色基础设施
生态系统的有效管护	此处指标应咨询生态专家确定，比如蓝绿交织，生物多样性等
目标③ 降低暴露与脆弱性
稳健的保护性基础设施	理解为“防御性”基础设施，需要识别对城市提供风险防御的包含哪些类别基础设施
得到有效管理的保护性生态系统	同样指的是“防护性或防御性”生态系统
恰当的规范、标准及贯彻执行	_
综合性危害与暴露信息绘图	全面并时时更新的信息，涵盖城市面临的所有长期问题及突发灾害导致的危害，及城市暴露于其中的状态。

维度4：领导与策略	指标解析
目标① 有效的领导与管理
恰当的政府决策	如何量化？
与其他政府机构有效协调	_
多个利益相关者主动合作	_
综合性危害监测与风险评估	易于量化
综合性政府应急管理	易于量化
目标② 对利益相关者赋权
为所有人提供充分的教育	易于量化
广泛的社区意识和准备	可以抽样调查后量化
社区与政府共事的有效机制	_
目标③ 综合发展规划
综合性城市监测与数据管理	易于量化
咨询式规划过程	可以尝试量化
适宜的土地利用与分区	这一项非常复杂
稳健的规划审批程序	可以尝试量化

插图2 城市韧性指数具有全球相关性，是在与遍布全球不同类型和规模城市合作的基础上开发并经过检测

2、从编一本手册开始密歇根州社区韧性规划综合手册

插图3 密歇根社区韧性规划手册封面

如何着手提升韧性？

美国密歇根州的案例值得借鉴，《密歇根州社区韧性规划综合手册》(以下简称韧性手册)(http://www.resilientmichigan.org/handbook.asp)  为一切工作的起点。尽管有预测认为随着气候变化的进展，五大湖周边的美国中西部地区会变得更为宜人，可近年密歇根州极端气候事件频发，对农业生产、社会安全、基础设施都带来严峻考验。面对未来挑战，不采取任何行动或试图沿用老办法，是不可能成功的，社区韧性提升成为当务之急。也就是说，地方政府需要积极主动地了解和应对气候、经济和技术变化带来的预期挑战。基于此，《韧性手册》于2017年4月出台，以期对密歇根州社区韧性规划工作的开展提供指导。

2.1 列明气候适应和气候缓解之道

《韧性手册》首先对气候适应（climate adaptation）和气候缓解（climate mitigation）的涵义进行了厘清。虽然二者在韧性战略中都发挥着重要作用，但却是不同的努力方向。前者是适应已经在进行中的气候变化，是兵来将挡水来土掩之策；后者是减少和稳定大气中温室气体的水平，以缓解甚至扭转气候变化，是防患于未然之道。前者是地方为保护自己周全付出的努力，而后者则是地方为人类命运共同体肩负的责任。当然，二者并非泾渭分明，许多气候适应战略还具有缓解作用。例如，在当地采购食物是一种气候适应战略，可以减少对可能受到气候变化影响的国家和全球市场的依赖。同时，通过减少运输里程来减少温室气体排放。如果能够识别并对这些“双赢”策略持续而系统地加以利用，有助于地方应对即将到来的挑战，并达成韧性提升。

2.2 指出把韧性策略纳入实践的途径

气候适应和气候缓解策略又如何纳入到当前的实践之中呢？《韧性手册》提出了将韧性融入当地政策、规划和项目的6种途径，如下所列。

编号	主题	文件类型
①	传统规划	总体规划 公园和游憩规划 邻里住区规划 分区条例（Zoning Ordinances） 市中心开发规划
②	跨辖区与区域	自然灾害缓解规划区域管理规划 棕地再开发战略
③	一般市政责任和行政审查	暴雨管理 开发和再开发建议 资本改善计划
④	政策和倡议	能源规划和政策 气候行动规划 地方的“老化” 可负担住房 食物安全
⑤	交通	廊道规划 远距离交通规划 非机动交通规划
⑥	自然资源	食物政策和农业保护 流域管理规划 入侵物种管理规划 森林管理规划

识别有效的气候适应和气候缓解策略，并探索纳入规划、政策与实践中去的有效途径，即为提升社区韧性的出发点。

2.3 《韧性手册》主要内容

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《韧性手册》

分为6章

框架内容如下

 第一章 

“增强密歇根州社区韧性”，列出了背景信息，包括社区韧性定义、气候变化趋势概述、规划师对韧性原则所承担的责任等；

第二章 

“密歇根州社区的气候影响”，从极端高温、暴雨洪水、严重的冬季风暴、岸线动态变化、自然生态系统、农业和食物系统等6个方面分别列明；

第三章 

“公民参与”，规划师要让不同部门和不同利益群体坐在一起，让社区成员就韧性事宜开展有意义的对话，本章列明了为社区公众提供教育以及鼓励公众积极参与社区韧性规划及实施的有效方式；

 第四章 

“收集数据”，详细列明了在开展韧性规划工作时可收集的有用数据——气候预测、健康统计、人口趋势、自然资源和公共基础设施都对社区的整体韧性产生影响——获取的地图和数据集有助于更好地了解社区脆弱性，并明确优先目标和政策；

 第五章 

“韧性规划师工具箱”，提供了开展脆弱性评估、为风险赋予权重、建筑场景和跟踪指标等重要工具；

 第六章 

“实施思路”，从总体规划、分区条例、公园和游憩规划、流域管理规划、自然灾害缓解规划等若干方面，就韧性规划如何融入其中并全面贯彻实施提供思路。手册最后的附件中提供了密歇根州可供为社区韧性规划提供志愿者咨询服务的专家和组织联络方式。

综上所述，《韧性手册》是指导密歇根州社区韧性规划的重要工具和指南。详细信息，请参见文献(https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_14916303)。 

3、疫情之下40万人口小城的自省《韧性坦帕：转变城市的明天》

插图4 坦帕的学龄儿童和教师

https://www.tampa.gov/green-tampa/resilience

  

3.1 概述

  

坦帕（Tampa）位于美国佛罗里达半岛西岸，临坦帕湾，外连墨西哥湾。由于良好的气候和较低的物价，加上空地较多，坦帕湾区近几十年来一直处于增长态势。然而近两年，疫情、超常的人口增长、气候变化的影响以及长期经济和社会不平等的挑战接踵而至。正是在此背景之下，2021年5月推出战略文件《韧性坦帕——转变城市的明天》(https://www.tampa.gov/green-tampa/resilience)。名为“韧性规划”，称之为“智慧规划”也格外恰当。因为，确乎是举全城之力，识别出城市面临的紧迫威胁与挑战，列出可供凭借的资源和优势，着眼于应对本城未来挑战而制定的策略。寻得的应对之策在于“韧性”，但规划路线确实凭借的平实又强大的“智慧”。

援引40万小城的“韧性规划”进行解读，相当于“解剖一只麻雀”。疫情袭来，洪水袭来，韧性如此重要，毋庸讳言。而不同城市，所需要的“韧性”，既有共性，又有不同。坦帕的韧性规划，列明了四大方向以及若干行动。无论对数十万人口小城，还是对数百万上千万人口的大城市开展韧性规划而言，都可算抛砖引玉。韧性规划中的颇多细节耐人寻味，比如：提及在既有住区中增加多户住宅，这与当前美国诸多城市增加经济适用房的策略相呼应；提及本城有1250个无家可归者，无论是作为规划师还是作为决策者，可曾知晓所研究或规划或管理辖区中的无家可归者数量？提及支持社区学院两年学业不中断，因为读两年社区大学的孩子基本来自于贫困社区或有色人群，支持他们是消除种族差异的一大步。以上种种，提示我们规划作为一种公共政策，细节总是值得思索，不容小觑。在谈到气候变化人人色变的当下，坦帕韧性规划中为气候所做的预备值得关注。比如，规划列明绘制住区层级的脆弱性地图，识别出多种风险下高脆弱性的地区并重点投入；基础设施的气候适应性改造；营建绿色开放空间以缓解高温和洪水影响等等。还特别提到，《韧性坦帕》并非面面俱到的一剂灵丹妙药，所列举措并不容易实现，并不能指望一蹴而就。即便如此，坦帕韧性规划也绝非空中楼阁，因为四大方向数十项行动之下，都列明了责任机构、资源和资金的筹措方式，可谓务实严谨。

插图5 坦帕韧性规划架构

https://www.tampa.gov/green-tampa/resilience 

3.2 韧性如何提升？

坦帕着眼于从以下四个方面提升韧性：

为所有坦帕人提供机会（Opportunity for All Tampanians）：聚焦于采取行动，确保所有坦帕人，无论处于何种人生阶段，都可从持续的经济增长之中受益。

繁荣邻里（Thriving Neighborhoods）：制订方案，建设活力邻里社区，提升多样性和实力，以应对从可负担性到气候变化到联系性方面存在的韧性挑战。

气候就绪基础设施（Climate-Ready Infrastructure）：列明能降低对气候风险暴露程度的行动，同时加强城市既有和未来基础设施，使其得以在经历气候带来的风险之后能够尽快复原。

增长和联系的城市（Growing and Connected City）：制订方案，把握坦帕的增长，确保城市政府能够公平高效地工作，为城市嵌入韧性系统，同时解决历史性种族差异问题。

1、韧性之一在于公平：为所有坦帕人提供机会

坦帕识别出了持续存在的不平等。其最近的经济增长并没有让所有居民公平受益，种族之间的不平等更加明显。有色人种面临更高的失业率，住房自有率低，并且平均收入是同城市白人小时工资中位数的60%。这种不平等也影响到了儿童，坦帕湾区的黑人和西班牙裔儿童生活在贫困中的可能性比他们的白人同学高出两倍。如果不采取行动，随着城市人口的不断增长，不平等只会加剧：在坦帕居住了一辈子的居民可能会被社区扫地出门，许多居民可能无法获得高质量的工作，城市也无法发挥其最大潜力。

2、韧性之二在于人丁兴旺：繁荣邻里，生生不息

邻里住区是城市的基础，从社区的角度理解城市，才能够为居民提供安全、准备就绪且经济实惠的空间。以适合当地独特社区环境的方式增加经济适用房的供应，以便为坦帕的人口增长做好准备，并防止流离失所；通过适当且负担得起的交通方案，确保所有社区在其内部及周边提供工作机会和关键的商品和服务；面对气候变化，根据当地风险做好准备和加以适应；通过合作伙伴关系，向最需要的社区提供社会和经济支持。

3、韧性之三在于对气候变化的应对气候就绪基础设施

坦帕着眼于采取大胆的行动来消除气候变化的原因，并应对气候变化的影响。建设一个更具韧性的城市，以更好地抵御下一次气候事件；制定和推进政策，限制对不可再生能源的依赖；建设和加强基础设施，以便系统能够适应不断变化的气候，并为社区提供额外收益，包括增加绿色空间。坦帕的雄心是，要在经历史无前例的气候变化的这个世纪中，保护城市及其最脆弱的居民。

4、韧性之四在于增长：增长和相互联系的城市

需要改变城市管理系统的工作方式，使韧性成为永久的能力；坦帕人日常面对的问题是相互关联的，需要多个市政部门以及合作伙伴的综合应对；为应对根深蒂固的种族差异，必须嵌入促进种族平等的政策和做法。利用持续的经济增长来促进公平，培育能够为各种背景的辛勤工作的坦帕人带来繁荣的经济；继续以整体方式改善交通系统，以便随着坦帕的发展，坦帕人可以获得更多的机会；将种族平等和韧性原则纳入城市治理实践，以努力消除差异并加强应对冲击和压力的长期能力。

行动方案 

对应于以上所列韧性提升四个方面，《韧性坦帕》提出了数十项行动。更多细节，请参考阅读文献1。

《韧性坦帕》中所列举措并不能轻易实现，并不能指望由一个部门、一任市长甚至坦帕政府部门的全体人员付出努力就得以实施。韧性规划的实现，有赖于每个坦帕市民从中找到能引起强烈共鸣并激发参与冲动的倡议。所有人共同合作，才能使这一路线图成为现实，建立一个更强大、更公平、更具韧性的坦帕。

  

4、历经灾难造就韧性意识《韧性旧金山》不懈努力，日趋强韧

4.1 概述

旧金山自称并非“可以躺平的城市”（a sleepy city）。1906年，大地震和大火摧毁了这座城市。巨大悲剧让城市具有了风险和危机意识，100多年来旧金山一直都在探索韧性城市之道。从打击中反弹，并且持续前行，成为其面对诸多挑战的主旋律之所在。《韧性旧金山》(https://sfgov.org/ccsfgsa/orr/resilient-san-francisco)  的编制，正是今时今日为了“让旧金山成为每个人都有机会称之为家的城市”所付出的努力。

《韧性旧金山》是如何制定的？规划编制过程长达18个月，有186位个人、31个政府机构以及56个非政府组织和私营部门组织参与其中。无论是当前危险识别，韧性目标确定，拟采取的行动以及倡议，都是群策群力完成。值得一提的是，洛克菲勒基金会2013年发起的“100韧性城市”（One Hundred Resilient Cities）计划中，旧金山成为第一轮入选城市，这为《韧性旧金山》的编制带来了契机并打下良好基础。

当然，韧性规划不可闭门造车。旧金山韧性规划编制之时，诸多其他城市，从鹿特丹到基督城，从洛杉矶、奥克兰到伯克利，也都在各自的背景下进行着韧性建设。即便每个城市面对的风险各不相同，但所有城市共同的努力方向都在于：尽我们所能，面对不确定的未来。韧性旧金山规划从其他城市的实践中吸取了宝贵经验。这也恰便成为了本文的主旨：全球诸多城市韧性建设珠玉在前，追随它们的脚步，借鉴宝贵经验，必能让其他城市韧性提升事半功倍。

插图6 旧金山韧性规划封面

https://sfgov.org/ccsfgsa/orr/resilient-san-francisco 

4.2 识别挑战是韧性规划的起点旧金山面对何种挑战？

  

旧金山面对6大挑战，这些挑战并非独立，而是相互关联。

挑战之一：地震

旧金山所在的湾区在未来30年内发生7.0级地震的可能性为76%。即便1989年6.9级洛马普列塔地震(6.9)相对温和，也对城市造成了重大破坏。旧金山必须持续努力，为“大事件”做好准备，并确保可从中恢复。

挑战之二：气候变化

全球气候变化的影响已经以干旱和日益严重的风暴雨洪事件的形式呈现。必须通过缓解气候变化来确保城市的未来，同时也应从此时此刻开始对城市做出适应气候变化的调整和改变，切莫因为时已晚追悔莫及。

挑战之三：海平面上涨

预计2100年旧金山海平面上涨超过1.6米，这不仅威胁海岸，还将对城市和区域的生活方式产生巨大影响。

挑战之四：基础设施

基础设施是日常生活的核心——包括日常使用的道路管网，也包括更为宏大的系统，包括人们赖以生存的食物、社交网络和住房。但需牢记，这些系统持续运行中总会达到或超过其预期寿命，而有时它们也不足以满足不断发展繁荣兴旺的城市的需求。

挑战之五：社会不公

旧金山在所有政策中都提倡公正和平等，但公正和平等永远在路上。社会公平和包容性，亟待成为城市繁荣的核心。

挑战之六：不可负担性

旧金山45%的租房者支付的住房租金超过其家庭收入的30%。房价持续上涨，对首次购房者带来挑战。对于为这座城市添砖加瓦的人来说，旧金山近在咫尺却遥不可及。

4.3 《韧性旧金山》的主体内容

《韧性旧金山》全文137页，思路明晰，为应对6大挑战，列明了四大目标。在各个目标之下，列出了一系列行动以及关键评价指标，并在各项行动之下又细分出相关倡议。如下所列。

目标之一：为明天做出计划和准备

为了满足这一目标，需要采取三大行动：

1. 今时今日就为旧金山的复苏做好准备  

2. 推动创新，为地震做好预备  

3. 为不断增长的城市加大在基础设施和交通领域的投入

为了评测该目标达成的进度，列明5大关键指标和13项倡议，限于篇幅，不做赘述，请参见参考文献1。

目标之二：改造、缓解与适应

为了满足这一目标，需要采取四大行动：

1. 改造尚存的地震危险建筑

2. 改造和重建具有地震危害的基础设施

3. 在当地付出缓解气候变化的努力

4. 让旧金山适应于气候变化

为了评测该目标达成的进度，列明4大关键指标和16项倡议，详见参考文献。

目标之三：保证今日旧金山人的住房，保证灾难之后旧金山人住有所居

为了满足这一目标，需要采取三大行动：

1. 从今天开始，让住房具有强大的复原能力

2. 强化系统，从而能够为旧金山人快速迅捷提供住所  

3. 今时今日着手强化住房建设，从而更好地为明天做好准备

为了评测该目标达成的进度，列明关键指标4项和13项倡议，详见参考文献。

目标之四：通过增进联系为社区赋能

为了满足这一目标，需要采取三大行动：

1. 建立强大、健康和互相联系的社区

2. 提升与旧金山政府的联系

3. 建立韧性与恢复办公室（the Office of Resilience and Recovery）

为了评测该目标达成的进度，列明关键指标4项和12项倡议，详见参考文献。

致谢

● 本文为北京大学首都发展新年论坛（2022）会议论文。北京大学首都发展新年论坛是由北京大学首都发展研究院发起并主办的高端学术交流平台。2022年新年论坛由首发院与中国区域科学协会联合主办，论坛主题为“构建新发展格局与京津冀协同发展”。

● 本文主要参考文献是美国坦帕市、密歇根州和旧金山市，加拿大温哥华市，以及荷兰鹿特丹的韧性规划（指南）五份报告全文，都下载于相关城市政府官网，并连同本文一并提交给会议主办方，供学习分享，特此致谢。此外，文中也以澎湃新闻市政厅“韧性智慧”系列6篇文章和“与洪共存-大灾以后”系列5篇文章（作者为相欣奕）为参考文献，特此致谢。

作者信息 

相欣奕，市政工程博士 西南大学地理科学学院讲师 国家注册城乡规划师

殷湖北，管理学博士 就职于长寿经济技术开发区管理委员 国家注册城乡规划师

张美华，生态经济博士 西南大学地理科学学院副教授

文章来源：一览众山小-可持续城市与交通