英国半正式主体参与历史建成环境治理研究

英国半正式主体参与历史建成环境治理研究

历史建筑及建成环境保护与发展的表征是历史文化的传承与物质空间环境的留存，实则涉及建成环境背后长期形成的复杂利益矛盾与空间要素权责归属，有赖于多方参与和共同治理。自20世纪90年代以来，我国在文化保护领域形成了以《文物保护法》为核心的正式制度体系，建立了由文物保护单位、历史文化街区、历史文化名城构成的多层次保护体系。在长期实践中，正式制度下的刚性政令对遗产保护起到了“保底线”的作用，但其局限性也不断凸显。以政府文物主管部门和规划建设主管部门为主的正式主体普遍存在部门条块分割、专业技能不足、治理方式落后、政策工具选择匮乏等先天缺陷，尤其在对历史建成环境的整体保护、更新与发展方面，行政命令强、民众意愿低、政府花费大、提升效果弱的做法做广为诟病。

传统管制型政府的先天缺陷为非正式主体提供了发挥作用的空间。我国自十八届三中全会后将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为深化改革的总目标，同时党的十九大报告提出着力形成“共建、共治、共享的社会治理格局”，将共治理念深入到过去单纯依靠政府管理难以触及的方方面面。未来，对于历史建筑与建成环境，理应从政府单一的挂牌保护，走向各类正式、半正式与非正式主体的协同治理。我国过往的研究多将治理体系简化为政府、公众和非政府组织的三元结构，实际上非正式主体并不能一概而论，行业协会、学会、非营利性组织与有政府支持的半正式机构在治理体系上有着各自不同的目标诉求与优劣势。英国自20世纪末以来，通过“新公共治理”改革，构建了相对完善的正式主体和非正式主体协作体系，在遗产保护领域的治理方面做出了前沿性探索，对我国在该领域的治理体系创新具有借鉴意义。

本文以英国遗产保护领域的代表性半正式机构——历史英格兰(HistoricEngland)为研究对象。该机构只在英格兰地区行使法律赋予的权责，在英国的苏格兰、威尔士和北爱尔兰还分别存在对应的历史环境苏格兰(Historic Environment Scotland)、威尔士古迹委员会( Ancient Monuments Board for Wales)、威尔士历史建筑委员会(Historic Buildings Councilfor Wales)、北爱尔兰历史古迹理事会(NI Historic Monuments Council)等半正式主体。但历史英格兰无疑是其中历史最长、掌握资源最多、影响力最大的一个，其他三地的治理实践也多以历史英格兰作为参照和学习的对象。研究使用回溯网络历史文献的方法，通过英国政府网站档案(UKGovernment Web Archive)收集该机构在过往不同时间点的网上公开信息，其中包含自1998年至今的数百次网站存档，以说明半正式主体在历史建成环境治理中的发展路径与独特作用。

2治理模式演变与机构发展历程

英国国家治理体系的变革可以追溯到20世纪后半叶，新公共治理理论取代新公共管理理论成为英国执政的根本指导方向，强调公共服务主体的多元化、多层次和多方参与；强调公共服务系统内各组织间通过协同、沟通、互动的方式进行治理。这一理念被集中体现于1997年到2010年工党政府推行的“中间路线”施政纲领中，多元治理成为平衡自由市场与政府控制的出路，政府并非替代市场或完全退出市场，而是有限度地服务市场，形成凝聚各方共识的治理型政府。治理型政府不断推进部门权利、中央与地方权利、政府与企业、政府与社会组织权利的重新划分。针对过往各领域管理的特点，将政府手中的公共管理职权分配给具有更加适宜治理模式的非部门性公共组织、非政府组织、企业化运营方，以及具有民主集中制的各级基层组织等参与者。其中最具英国特色的是其非部门公共组织(Non-departmental Public Body ，NDPB)制度。NDPB在英国有着明确的官方定义，它们根据特定国家法令成立，接受政府财政支持，独立于政府外行使特定管理职能，履行特定法律义务，是有别于一般非政府组织(Non-Governmental Organisation，NGO)的半官方机构(Quango )，是公共政策领域正式与非正式制度的中间产物。截至2017年，英国政府支持并领导的非部门公共组织有245个，极大地辅助了中央政府对特定领域的治理，延伸并扩展了政府的可用工具库。

英国国家层面正式主体对历史环境的治理可以追溯到1882年颁布的《古遗迹保护法案》( Ancient Monuments Protection Act )，但半正式主体的引入直到1983年英国颁布《国家遗产法案》( National Heritage Act)时才得以成型，依托该法案成立了非部门公共组织——英格兰遗产(English Heritage) 。此前政府资助的英格兰古遗迹委员会(Ancient Monuments Board for England )和英格兰历史建筑委员会(Historic Buildings Council for England)这两所仅承担政府咨询工作，而不直接参与辅助治理工作的机构，被解散并入英格兰遗产。此后，大量的遗产保护职能与政府责权从时任主管部门的环境部转移至英格兰遗产，由其全权负责管理全国范围内的遗产保护单位、认定保护遗产清单，并管理相关拨款和捐赠。该机构通过英国文化、媒体和体育部(Department for Digital, Culture, Media & Sport) 向国家议会负责，具有相当的独立性，本质上向全社会负责，而非接受单一政府部门的领导。英格兰遗产与社区、地方政府部(Department for Communities and Local Government)、环境、食品和乡村事务部(Department for Environment, Food & Rural Affairs)打破横向部门条块，就遗产保护开展跨部门合作。2013年英国政府拨款8 000万英镑，将英格兰遗产转变为以英格兰遗产信托基金为核心的慈善机构，继续作为国家代理人管理全国的遗产单位，并于2015年从原机构中剥离出历史英格兰这一机构，作为非部门公共组织继续参与国家在该领域的治理，同时也是英格兰遗产信托基金的唯一受托人。英格兰遗产机构面向遗产的常态化保护与运营，历史英格兰则更加积极主动地充当正式主体与一般民众、社会资源之间的连接器，利用各种治理工具，影响遗产保护与发展的决策环境。

3组织架构与工作内容

当前历史英格兰由其最高领导——委员会就重大事项作出决策。委员由英国数字、文化、媒体和体育部直接委派，当前人数为17人，来自学界、企业、非政府组织等不同领域，具有与遗产保护和发展相关的跨学科背景。委员遴选有着规范的流程，考察其自身专业性，以及与其他成员的互补性，同时需要公开关联利益声明，确保其与保证公共利益的机构定位不发生冲突。委员会下设三个非执行顾问委员会，即历史英格兰咨询委员会、伦敦咨询委员会和特定审查委员会，三者分别就国家政策、伦敦相关事务、中央直属部门交办事务向最高委员会提供建议。而日常工作由最高委员会制定执行团队进行，执行团队由首席执行官领导，并下设五个核心工作群，包括传播与公众参与工作群、区域工作群、政策和证据工作群、商务促进工作群和企业化服务工作群（图1)。

图1 历史英格兰组织架构

历年《年度运行和财务报告》显示历史英格兰机构自2015年成立至2020年，其年度拨款与自营收入保持稳定并收支平衡，约为年均1.05亿英镑，对外捐赠、补助价值约年均两千万英镑。正式雇员数量从953人下降至828人，其中约30%的雇员从事与国家遗产名录和城市规划相关的工作，直接通过法定的正式工具发挥作用，年均参与规划编制、审批约2万余例，给出预申请3建议两千余项，增补、修正或删除国家遗产清单保护对象约1万个。约15%的雇员从事传播与公众参与工作，年均相关政策建议、导引和出版物公众下载量近50万次，线上电子遗产档案访问量760万次，社交媒体关注量30余万人，为约3 000人次提供了各类专业培训。总体而言，该机构至今直接或间接对英格兰地区历史建成环境的保护与发展产生了巨大影响。

这种成功得益于机构区别于科层制正式主体的独特职能分工与运作思路。在机构内部：(1) 传播与公众参与工作群通过展览、出版物、公益广告、志愿者活动、公共教育活动等多种形式，提升公众对遗产价值的理解，并通过政策咨询、政策倡议、面向具体保护与开发项目的倡议等手段促进政府在政策制定过程中对遗产保护的重视，进而影响整体决策环境与社会文化认同。同时，工作群进一步介入相关重要项目决策、政府议程制定和管理能力建设，具体实践包括对特定遗产的投资、财务补助和委托运营，以及对政府部门人员的培训计划等。(2) 区域工作群就英国国家遗产名录的增补、修订、配套政策，以及清单上具体遗产及其所处历史建成环境提出专业性建议，同时建立数字遗产信息库，规范信息采集标准，与其他非政府组织和地方政府共建“历史环境国家档案”(National Record of the Historic Environment, NRHE)。此外，该工作群参与基于规划许可程序的设计审查(design review)环节，为历史建筑及其周边的开发项目做出审查意见，同时参与地方政府的规划制定，以及全国层面如国家规划政策框架(National Planning Policy Framework)和其他设计导则的制定。(3) 政策和证据工作群主要承担三类研究，包含中央部门委托的研究项目、机构资助确定的研究项目，以及地方政府和遗产保护单位委托的在地项目，广泛承担了全国范围的遗产调查与评估工作，组织跨学科综合研究，并与其他研究机构和高校联合培养人才。(4) 商务促进工作群负责本机构项目与政府部门、非政府组织、其他半正式主体的各类合作项目的管理，外派人员和合作组织机构的管理，以及监督本机构资金的使用情况和对外捐赠资金的使用情况。(5) 企业化服务工作群负责要负责财务、人力资源、法务、资产管理、IT支持等方面的内部工作。

此外，当前该机构的合作方还包含多个中央政府部门、地方当局，以及英格兰家园机构、设计理事会、英国皇家艺术协会等半正式主体。依托强大的研究能力，历史英格兰为这些合作方提供跨领域咨询、各类活动举办、技能培训、遗产更新设计、遗产管理运营等多元化的服务。因为其在该领域的权威性，历史英格兰接受了多个中央政府部门的大量资金支持，这些部门意图通过该组织进一步资助其他该领域非政府组织的运作，以拓展自身政策执行主体的范畴。对于资金的分配和使用权利让历史英格兰当之无愧地成为了该领域的国家代理人。

4代表性治理工具分析

以历史英格兰为代表的半正式主体在国家许可和支持的前提下，通过多种手段或治理工具开展独立工作，填补了政府单一刚性管理的缺失。从工具角度分析政府行为自20世纪80年代后盛行于西方公共政策学界，其本质是对正式制度的包括目标、途径、成本、主客体等关键元素在内的运作模式的提炼。随着20世纪90年代治理理论的兴起，其研究范畴逐渐向非正式工具的创新以及正式主体如何运用非正式工具的方面扩展，并不断向不同的治理领域深化。在复杂的社会经济背景下，面对当代建筑遗产与历史建成环境保护所面临的多元诉求，模块化的治理工具在一定程度上可以破解综合性治理体系建设的困局，实现渐进式、插入式解决问题，形成对现有正式遗产保护体系的“打补丁”。下文选取历史英格兰四项较为典型的治理工具进行引介。

4.1遗产甄选指引

英国早在1979年就颁布了《古代遗迹和考古区法案》(Ancient Monuments and Archaeological Areas Act 1979)，此后形成了由《建筑清单和保护区法》(Listed Buildings and Conservation Areas Act)、《沉船保护法》(Protection of Wrecks Act)、《军事遗迹保护法》(Protection of Military Remains Act)等多部法案构成的制度体系。依托上述法案，2018年英国数字、文化、媒体和体育部颁布了《清单建筑遴选原则》(Principles of Selection for Listing Buildings)和《保护遗迹政策声明》( Scheduled Monuments Policy Statement)，但这两份文件仅给出了原则性指引，远无法指导具体工作，也难以覆盖海量的遗产类型。

当前，英格兰遗产发挥自身专业优势，作为第三方承担了国家遗产清单(National Heritage List for England)的保护对象甄选工作，对建筑遗产、考古遗址、人造景观、古战场、船只遗迹5大类遗产制定了44个子项甄选指引(listing guidance)。其中建筑遗产指引最为丰富，包含20项针对不同类型历史建筑的价值评判方法，涵盖农业建筑、纪念性构筑物、商业建筑、文化和娱乐建筑、乡镇民居、现代住宅、教育建筑、花园与公园、工业建筑、军事建筑等几乎全部遗产类型。这些指引建立在英格兰遗产长期的类型学研究之上，指引首先会概述这一类建筑遗产的地理分布、地域特色、历史断代、技术价值、人文价值、美学价值、稀缺程度等要素，进而明确基于多元价值导向的通用评判标准，以及特别考量因素，例如是否为名人故居，是否具有群组价值(group value)等。英格兰遗产每年根据甄选指引向数字、文化、媒体和体育部提交国家遗产递补清单，同时也鼓励一般民众根据这些指引自发提交保护申请和议案，建立了自下而上的遗产保护路径。由此可见，半正式主体依托对英格兰地区遗产的长期跟踪研究，不仅建立了全面、完善的半正式技术标准，成为正式法规制度落地的辅助工具，同时将遗产认定的权利进一步向公众开放，推动遗产保护的全民参与。

4.2设计审查服务

为地方政府提供与城市规划管理相关的服务是历史英格兰最重要的职能之一，其不仅提供面向地方规划、总体规划和邻里规划的编制建议，同时以市场化的方式介入开发申请审批，对涉及建筑遗产和所处历史地区的项目设计方案作出第三方审查意见。这项服务由地方政府自由灵活采购，既可以向该机构在英格兰地区设置的6个区域办公机构寻求独立审查，也可以委托该机构依托其专家网络，组建专为地方服务的在地审查团队，开展常态化工作。同时这项服务也面向一般开发商，给出开发建议，辅助其进行报规，这项工作同样是在严格的利益相关性声明制度下进行的，避免半正式主体兼具“守门员”和“裁判”的双重身份。

机构下设的历史场所小组(Historic Places Panel)，基于指引、研究和丰富的案例库开展设计审查工作。这些指引很好地回应了国家规划政策框架和国家规划实践导引中的城市更新和设计目标，例如与英国建筑与建成环境委员会(Commission for Architecture and the Built Environment)、英国房地产联合会(British Property Federation)等组织合作，共同制定的《历史英格兰的场所策略》(Historic England Places Strategy)向地方当局和开发者阐述应如何利用历史建筑、街区和环境的再开发，实现经济增长、价值传递和公共利益最大化。此外，机构还编制了一系列历史建成环境营造方面的指引，如《大众街道》( Streets for All)制定了面向规划师、建筑师和工程师的历史街区街道设计原则，类似指引还包括面向政府与遗产拥有者的《通往历史景观的捷径》(Easy Access to Historic Landscapes)《通往历史建筑的捷径》(Easy Access to Historic Buildings)等。据非政府组织——场所联盟(Place Alliance)统计，在受调查的205个英格兰地区地方当局中，使用设计审查工具的比例已经从2001年的23%，快速提升到了2017年的64%。在大伦敦地区，历史英格兰和城市设计伦敦(Urban Design London)两所半正式机构的介入，已经成为了公共领域城市设计管控与审批体系中的强制程序（图2）。可见，专业化半正式主体基于长期的研究和实践确定的一系列实践标准，对英国自由裁量式的规划许可起到了辅助作用，可合理缩小程序正义下的裁量空间，成为了历史建成环境治理的重要力量。

图2 大伦敦地区的设计控制程序

4.3遗产行动区域

遗产行动区域(Heritage Action Zone)是历史英格兰的一项综合性治理工具包，旨在通过对历史建成环境的保护与复兴促进地方经济增长并提升人居环境质量。该机构在全国范围内与地方政府合作划定遗产行动区域进行资助和全面的辅助治理服务。资金可以直接用于历史建筑的保护、修复和再利用，亦或者建立地方基金对历史地区的城市更新进行补助。辅助治理服务包括对特定历史地区和建筑的调查研究、对历史地区城市更新的策划、各层次城市规划政策的制定、协助申请进入国家遗产清单、举办各类公众参与活动、以遗产行动区域为抓手建立在地的治理合作网络等。来自中央政府和社会捐赠的充沛资金，以及半正式主体间相互支持构成的资源网络，使得历史英格兰具有了与地方政府博弈的能力。地方政府主动根据历史英格兰编制的各类指引和策略，开展遗产保护与发展行动并制定相关计划，以竞争性申请划定遗产行动区域，获得额外资源。

当前该机构已划定20个遗产行动区域,如考文垂(Coventry)、桑德兰( Sunderland )、沃尔沃斯(Walworth)等，以及68个商业街(high street)遗产行动区域，仅对历史商业街的投资就达到了9500万英镑。以诺丁汉遗产行动区域为例，历史英格兰与地方政府计划在2017至2022年间共同投资270万英镑，用于旧市场广场、莱斯(Lace)市场和斯内顿(Sneinton)市场的历史建成环境保护与更新（图3）。其中160万英镑由历史英格兰拨付，其余部分由地方政府以实物和现金方式自筹，这笔资助由诺丁汉市议会管理，遗产行动区域内的私营商业业主都可以自主申请，申请事项包括恢复具有历史特征的传统店面、原始门窗的木工修理、砖石修复、铸铁栏杆的保养等。相关保护更新工作基于历史英格兰编制的指引——《修建性保护：历史场所的可持续增长》(Constructive Conservation: Sustainable Growth for Historic Places)开展。由此可见，半正式机构的竞争性资金工具使用方式，有利于提高公共资金的使用效率，精准供给资源，避免科层制主体常见的“一刀切”政策供给，也利于提高各地方当局对遗产和历史建成环境保护的积极性。同时，通过资金支持的方式，要求地方政府落实自身研究、编制的各种遗产保护指引。

图3 诺丁汉中心遗产行动区域

4.4遗产保护教育

历史英格兰的遗产保护教育实际上是一项融合线上与线下资源，面向不同受众的综合性国民教育计划，包含覆盖英格兰八个地区的区域教育中心，旨在帮助青少年建立对于其身边历史建成环境的认同感，为全社会所有教育机构提供免费、可操作的遗产保护教育资源。当前八个区域教育中心认证了300家地方性遗产学校和3000余名导师，累计47万青少年接受了课程培训。同时，历史英格兰还与另一家非正式机构——教堂保护信托(Churches Conservation Trust)共享教育资源，支持了其全国的三个区域性学校，通过组成非正式的治理网络来持续扩大自身影响力。历史英格兰机构从培养目标的制定到相关的课程设计，再到各类课堂教学资源的提供与组织校际资源共享，以及为高年级学生提供的校外实践机会和职业选择咨询，辅助地方学校构建自身完整的遗产保护教育体系。

除面向青少年之外，历史英格兰的教育受众还主要包括那些可能对遗产保护产生影响的关键群体，包括地方政府、地方议会、主管当局、遗产拥有者、志愿者组织和从业者。历史英格兰认为遗产保护领域面临的挑战是多方面的，来自于普遍性的文化认同缺失、资金投入意愿的降低、发挥关键作用主体的专业知识不足、专业化劳动力市场的薄弱等。针对上述深层次问题，该机构制定了《历史英格兰的培训策略：我们对劳动力发展的支持2018 – 21》(Historic England’s Training Strategy: Our Support for Sector Workforce Development 2018-21)，以确定受众和不同的教育方式，囊括普及常识与价值观的“启蒙式”培训、教授具体管理方法和保护技术的“进阶式”培训，以及对长期从业者供给新技术、新方法的“跟踪式”培训。显然上述对全体国民的遗产保护教育，是科层制正式主体难以独立胜任的，国家代理人式机构持续的、高质量的、有针对性的教育产品供给避免了各地方的重复投入，发挥了辅助治理的作用。

5反思与构想

近年来，随着我国推进完善国家治理体系和治理能力现代化，以及全社会对遗产保护意识的增强，在历史建筑与建成环境保护领域的治理主体创新已经开始起步。如北京文化遗产保护中心、中国古迹遗址理事会等机构均发挥了一定作用，但与历史英格兰等国家代理人式的半正式主体具有本质性的区别。通过上文分析可见，以历史英格兰为代表的半正式主体具有更强的资源调动能力，深度介入了相关部门的日常行政管理，自主开展的各项工作与国家政策和战略具有极高的协同性，工具运用选择也更加丰富。英国社会治理的宏观架构较为成熟，各类非部门公共组织具有法律保障，其他领域的治理已有成熟经验,形成了“政府–半正式组织–非正式组织-基层民众”的多元结构。未来，我国非正式主体不应仅发挥被动的技术和政策咨询作用，而应当依托自身的专业知识优势和灵活的组织形态，更多地承担起辅助治理的责任，逐步接手更多的正式主体难以胜任的行政管理职能。我国可考虑成立国家代理人式机构，形成跨部门政策整合的平台，为中央和地方政府供给成熟、可操作的治理工具；构建由跨学科专家学者、跨领域技术人员、跨行业社会工作者等共同组成的新型多元主体组织机构，探索财政资助与市场化运营相结合的运作模式，全面完善、升级我国历史建筑与建成环境保护的共同治理体系。

祝贺，北京建筑大学建筑与城市规划学院(北京100044)讲师

王婷，北京建筑大学建筑与城市规划学院(北京100044)讲师，本文通讯作者

荣玥芳，北京建筑大学建筑与城市规划学院(北京100044)教授

石炀，北京建筑大学建筑与城市规划学院(北京100044)讲师

李媛媛，北京市城市规划设计研究院弘都规划建筑设计研究院有限公司(北京100045)规划师

祝贺,王婷,荣玥芳,石炀,李媛媛.英国半正式主体参与历史建成环境治理研究[J].建筑遗产,2022(04):12-19.