市场经济语境下对“三规合一”的再思考——发展脉络、问题成因及策略分析

[摘要]： “三规合一”是国家新型城镇化规划对提高城市建设水平提出的明确要求。本文首先系统回顾了“三规”的概念、发展渊源以及“三规合一”在理论和实践上的发展脉络，认为“三规合一”应理解为“三规”之间针对城市空间作用力的合一。然后对北京的“三规”内容进行比较与分析，寻找“三规”在协调中存在的问题。进而通过对“三规”不合的深层原因进行剖析，包括“三规”在计划经济理念的秉承上如出一辙，因此对市场经济主导的城市发展模式管控失灵，而条块分割的管理体制使得“三规”更难以实现协调。在此基础上，本文试图明晰“三规”合一的工作方向和初步策略，探索规划转型的入手点。

[关键词]: 城乡规划 土地利用规划 经济和社会发展规划 三规合一

“三规（即国民经济和社会发展规划、城乡总体规划和土地利用规划）合一”是国家新型城镇化规划针对提高城市规划建设水平提出的明确要求，也是正在进行的北京市总体规划修改工作的一项重要议题。目前，“三规”之间往往缺乏有效的对话与衔接，这既不利于各项规划的有效实施和对城市发展的合理引导，同时也带来了人口、资源、环境等多方面的城市问题。本文在充分把握“三规”背后的经济发展与人口、用地内在联系的基础上，对北京的“三规”进行比较与分析以寻找其中存在的问题，进而在剖析“三规”不合的深层次原因的基础上，提出促进三规合一的工作方向和初步策略。

1.“三规”及“三规合一”的概念及演变

1.1 “三规”的概念与渊源

在城市的范畴内，通常进行比较的“三规”是国民经济和社会发展规划、城乡总体规划和土地利用总体规划。在我国城市中，“三规”分别由发改部门（国民经济发展与改革委员会）、规划部门（规划局）和土地部门（国土资源局）负责编制与管理工作。

1.1.1 国民经济和社会发展规划

国民经济和社会发展规划（以下简称“经规”）是政府调控经济和社会发展的纲领性文件，是各项专项、行业和区域规划编制的依据。“经规”的法律依据为《中华人民共和国宪法》,我国宪法第99条规定“地方政府应该制定经济和社会发展规划”。

“经规”来源于“五年计划”。“五年计划”是我国从1953年开始编制的国民经济和社会发展计划，主要是（国家层面上）对全国重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。“五年计划”从2006年起更名为“五年规划”，目前“十二五规划”正在实施过程中¹。

我国的“五年计划”模式是对前苏联“五年计划”的借鉴。前苏联“五年计划”自1928年发起，由斯大林推展，由苏联国家计划委员会在生产理论的基础上制订细节及执行，目标是使前苏联的经济迅速发展。斯大林模式的五年计划存在着对经济系统的高度控制，极大程度地促进了当时苏联工业的快速发展²。

1.1.2 城乡总体规划

城乡总体规划（以下简称“城规”）是城市的社会、经济和环境等各项事业发展在空间上的反映，是为在城市发展中维持公共生活的空间秩序而作的空间安排，重点统筹安排各种资源和要素，旨在构建最符合城乡乡发展需求的空间格局，是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段。“城规”的法律依据是2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》。

我国的城乡规划体系同样是向苏联学习的计划经济产物。建国后，党的工作重心由农村转向了城市。基于“土地国有”和“计划经济”两项共同点，我国向苏联学习了以建筑师和工程师为主的城市规划经验，初步确立了城市总体规划编制中“城市性质、拟定近期和远期人口发展规模、选择城市发展用地及划分功能分区、拟定各项用地的经济技术指标”的几大内容并沿袭至今。自解放初开始，全国各个城市全面开展了总体规划的编制。以北京为例，截止目前共编制了六版城市总体规划。自从2008年《城乡规划法》颁布以来，乡村地区也纳入了规划的考虑范畴，城市总体规划延伸为城乡总体规划。

1.1.3 土地利用总体规划

土地利用总体规划（以下简称“土规”）是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上，时间上所做的总体安排和布局。“土规”的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》。

我国一共进行过1989年、1997年和2006年三轮较大的土地利用总体规划编制，其中第一次是国家土地管理局刚刚成立不久，应国家对土地的宏观管理要求而生；第二次结合1999年《土地管理法》的施行，标志着我国土地利用规划作为一项制度正式确立，提出实行土地用途管理制度，形成五级规划体系；第三次以节约利用土地、严格保护更低为基本方针，明确提出了18亿亩耕地红线的目标³。

1.2 “三规合一”的思路演变和概念界定

1.2.1 “三规合一”：法律要求和政府工作方向

“三规合一”是法律的明确要求。我国宪法第99条规定“地方政府应该制定经济和社会发展规划”，并在第5条中提出“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”⁴。《城乡规划法》第5条要求，城乡总体规划应依据国民经济和社会发展规划编制，要求与土地利用总体规划相衔接⁵。《土地管理法》第22条提出，“城市总体规划…中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模”⁶。

“三规合一”也是政府下一步的工作方向。2014年政府工作报告第5条提出，“以国家新型城镇化规划为指导，做好相关规划的统筹衔接。”⁶《国家新型城镇化规划》第十七章明确提出应“……加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接，推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”⁸。

1.2.2 “三规合一”的理论探讨和城市实践

然而在地方实际的规划管理、编制、审批、实施和监督的过程中，“三规”往往是“不合一”的，具体体现在“三规”在其内容和空间范围、法律地位和效力、编制和审批程序、技术和标准上存在不同⁹。而正是因为“三规”不合一现象的存在，才在学界和业界展开了“三规”乃至“多规”合一的讨论和实践。

“三规合一”的理论探讨主要是针对规划编制体制的合一展开，有建议进行规划机构的整合，建立“三规合一”的规划编制体制。韩仰君两两分析了三规之间的关系及其各自之间应该采取的协调方式¹⁰；黄叶君提出“应实行多维度的协调融合”⁹；郭耀武、胡华颖认为建立有效和可持续的权益协调机制是克服矛盾的关键所在；韩青则认为主体功能区规划应该成为三规合一的基础¹¹；丁成日提出“三规合一”的整合方法和技术的核心是土地供给分析、土地需求分析、土地空间分配分析¹²。

在地方政府的实践方面（表1），上海、天津、深圳、武汉、沈阳等地着眼于行政机构与职能的调整以及规划编制部门的体制改革—如规划局和国土局的机构合并；广州、重庆、浙江等地则着眼于规划调整与衔接，其中广州率先编制完成“三规合一”的规划，实现了“一张图”的管理平台^13、14。

表1：“三规合一”各地实践经验

1.2.3 “三规合一”的概念界定

基于法律要求、政府工作方向和目前存在的种种问题，本文认为由于“三规”的法律依据不同，各自的管理部门不同，要求“三规合一”即合并成一个规划并不现实。“三规合一”应理解为“三规”之间仅针对城市作用力的合一，即在同样的空间规划平台上，服务于共同的城市发展愿景。“三规”彼此之间的分目标不矛盾，相交叉的规划内容统一一致，其他的规划内容实现相互协调，在规划的实施和管理上相衔接。

2.“三规”不合现象与问题分析：以北京为例

“三规”的交集是对城市空间的规划、限制和引导，之间的不合也往往造成了反应在城市空间上（图1）。以北京为例，“三规”在空间层面存在的不合具体体现在规划内容及采用的技术手段不同，在基本问题上缺乏衔接与对话；规划指标核算不统一；规划实施方式不同；规划事权不同等方面。

图1： “三规“之间的关系示意图

2.1 规划内容及技术手段不同，在基本问题上缺乏衔接

对北京市最新的“三规”内容进行比较（表3）。从规划年限及规划基准年来看，“经规”的规划年限为五年，属于近期规划；“城规”和“土规”都属于中长期规划。“经规”通常与地方政府的执政年限相对应，因此在地方上话语权往往高于“城规”和“土规”，同时并不能和“城规”中的产业部分相对应。“三规”的基准年和目标年不一样（除“城规”和“土规”目标年一样），因此在规划编制期面临的问题和相应采取的对策不一样，为相互之间的衔接造成了困难。

此外，“三规”在用地分类标准与空间范围上的差异也是“三规”难以协调的原因所在。从用地分类标准来看，“城规”的《城市用地分类与规划建设用地标准》与“土规”的《土地利用现状分类》对土地的分类不同。从空间范围上看，“经规”和“土规”涉及整个行政区划，“城规”则重点研究城市规划建设用地。

“经规”和“城规”对北京的城市定位（性质）、城市发展目标都存在差异。“经规”对产业空间布局的安排并未按照“城规”的“两轴两带多中心”提出，而是自成体系；“土规”则以非建设用地为重点，提出了“三圈九田多中心”的空间结构，可以被视为是对“城规”城市空间结构的补充和完善。

在规划内容上，“经规”是指导性内容，涉及空间的考虑多服务于经济发展；“城规”是控制性内容，侧重于全面均衡城市用地空间结构与布局，“土规”则是限制性内容，侧重于对耕地的保护。

表2：北京市“三规”主要内容比较

2.2 规划指标不同

“经规”以经济发展为首要任务，围绕着每个发展目标设定控制指标体系（表3），并将指标分为“预期性”和“约束性”两种，对于空间指标，仅在“绿色发展”中提及“耕地保有量”，设定约束性目标为2205平方公里（2015年）。 “城规”确定建设用地规模则是在人口预测的基础上，根据2020年的预测人口规模，将2020年北京市城镇建设用地规模控制在1650平方公里以内。“土规”则以供定需—以中央分配的用地指标为调控目标（表4），以“耕地保有量”和“基本农田面积”为“约束性”指标，分别为2260（2010年）、2147（2020年）和1867（2010年、2020年）。“土规”确定的城镇建设用地规模为1803平方公里，与“城规”存在出入—“土规”将工矿、水利水面等认定为城镇建设用地（“城规”为非建设用地）。

表3：“经规”的调控指标 来源《北京市国民经济和社会发展第十二五个五年规划纲要》

表4：“土规”的调控指标 来源《北京市土地利用总体规划（2006-2020）》年

2.3 规划的实施手段和事权不同

“经规”的实施手段主要通过固定资产投资和重大项目安排来实现。地方政府为了经济发展速度而积极安排固定资产投资，进而直接决定产业的布局和规模，进一步影响到城市形态；“城规”最重要的实施手段是基于控制性详细规划的规划许可“两证一书”（即规划意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证）发放，从而实现对城市用地规模和空间形态的控制；“土规”则通过自上而下、刚性地分配土地利用指标（耕地保有量、建设用地规模）以确保指标刚性调控目标的实现。“三者”相比较，“经规”以项目为主，缺少对城市空间形态、城市生态环境等方面的考虑；“城规”以空间形态控制为主，缺少对城市经济与社会方面的考虑；“土规”则局限于对土地指标的分配。

3.资“三规”不合的源头分析

3.1 计划经济思想是“三规”的共同点

“三规”的共同点在于规划编制与管理背后的计划经济理念。“经规”产生于计划经济色彩浓厚的“五年计划”，“城规”过于强调理想的物质空间规划，“土规”也是计划经济时代的遗留产物。三者均以指标追求、指标控制和指标分配为目的，和现在的市场环境明显脱节。与其说三规之间存在不合，不如说三规和市场经济的现实不合。

在“经规”的逻辑体系里，政府规定了GDP增长指标，并将指标分解到各个产业，进一步通过固定资产投资来左右经济增长，由于有效期和政府任期重合，往往直接服务于当届政府的政绩工程，进而在规模上脱离了“城规”划定的空间框架；在“城规”的逻辑体系里，城市的性质、规模和布局得以确定，但是在规划实施方面仅通过规划许可这项工具来保障，并没有在规划中明确实施路径和其它规划的衔接路径；导致现实很难靠近理想。“土规”则严守18亿亩基本农田红线，中央政府无法知道城市真实的土地需求的情况下对土地指标进行刚性的管理，在完全市场经济的国家完全没有这类管理机制。

3.2 市场经济环境下的曾是发展动力机制激化“三规”之间的不合

我国计划经济思想浓厚的规划体系面对的是改革开放以来蓬勃发展的市场经济，和“分税制”和“土地财政”双重驱使下地方的城市发展热情。对地方官员来说，GDP是其政绩的重要考核部分，财政收入则是完成诸多建设理想的重要一环。自从土地出让方式改革以来，土地财政成为地方财政收入的重要来源。“圈地”现象和产业区的建设层出不穷，地方的发展冲动往往和政府的五年任期结合起来，导致空间被政绩左右，土地资源浪费情况严重；与此同时，“城规”过分强调空间理想，而缺乏对经济、社会、政策的充分考虑，以预测人口定用地的模式不利于规划应对未来发展的不确定性，导致规划实施性较差、土地资源使用效率差；在“土规”的土地指标分配模式下，地方政府出于自身需求往往上报的指标超过实际需求，而为了不影响下一轮指标分配，争取到的指标往往被粗放地利用¹²。

与市场经济不协调的“三规”彼此之间也因此产生了不协调。例如“经规”为了满足经济增长指标带来的建设突破了“城规”和“土规”确立的城市建设用地规模指标，导致“城规”的理想空间形态和“土规”的土地指标控制得不到实现。例如自从2004版总规实施以来，北京市各区县建设的产业功能区有相当一部分都落在了北京市总规确定的建设用地范围之外（图2）。而“经规”认为“城规”和“土规”对土地指标脱离市场实际的限制不能有效地服务于城市的经济发展。由于“三规”自上而下的理念对市场经济环境下城市的管制失效，城市也因为空间的盲目扩张造成了一系列的城市问题，如人口急剧扩张、资源日益短缺和环境严重恶化等。

图2：北京市产业功能区与规划建设区范围关系示意图

3.3 条块分割的规划管理体系使得“三规”的协调难上加难

由于三大规划独立进行编制、编制程序不同，在内容上各自“以我为主”，主管部门之间缺乏协调配合，导致长期以来“三规”存在着规划内容不一致、相互衔接差等缺陷。虽然规划部门在空间上最具有技术和管理实力，但是和国土局一样均属于专业管理部门，在综合管理上事权范围有限。发改委虽然具有综合协调发展的职能，但是在空间规划的技术和管理上力量薄弱，在综合考虑经济发展与人口、资源、环境的关系上缺乏考虑。“三规”各自编制、各自管理，不仅与市场经济的协调存在问题，各自之间实现协调更加困难。

4.结论与建议

基于以上分析，在市场机制的趋势不可避免的情况下，既有的计划经济思路主导的“三规”问题凸显，然而由于在编制和实施中缺少协调和配合，“三规”在各自规划年限、规划基准年、规划范围和用地分类上的不一致，对城市的规划目标和规划思路的不协调，使得所导致的城市问题更难解决。虽然体制问题的解决不能一蹴而就，但是随着城市在人口、资源、环境上的问题日益严峻，“三规”不合的难题急需破解。本文认为，“三规合一”在技术上的问题固然重要，但是“三规”首先应对城市的未来取得基本共识，即在各自的规划中统一城市发展远景和目标、城市用地规模、空间布局结构；进一步来看，“经规”应对应“城规”和“土规”的年限，增加中长期规划如城市战略规划的编制，以更好地实现统筹和对接。在具体的工作中，可以就规划的细节如何对接进行详细部署，类似于广州“三规合一”工作实现的“一张图”工作平台，在同一个空间规划平台上进行工作；从长远来看，“三规”应该各自改变编制思路和体制，在充分分析经济、社会和环境的基础上，向世界城市“以人为本”的规划编制和管理思路看齐，真正顺应城市经济的自然发展脉络，在确保公共利益实现的同时，提供政府在城市发展过程中应起应的引导、服务和保障作用。

【参考文献 】

[1] 中华人民共和国国家发展和改革委员会发展规划司，“国民经济和社会发展五年规划（计划）简介”，http://tgs.ndrc.gov.cn/ggzs/200511/t20051111_49686.html [EB/OL]

[2] 苏联五年计划，维基百科. http://zh.wikipedia.org/zh-cn/蘇聯五年計劃 [EB/OL]

[3] 中华人民共和国国土资源部, “着眼未来的事业——我国土地利用规划工作30年历程回顾”，http://www.mlr.gov.cn/sy/gd1/200901/t20090112_113906.htm [EB/OL]

[4] 《中华人民共和国宪法》

[5] 《中华人民共和国城乡规划法》

[6] 《中华人民共和国土地管理法》

[7] 《2013年中央人民政府工作报告》

[8] 《国家新型城镇化规划》

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[10] 韩仰君.对城乡规划与土地利用规划、国民经济和社会发展规划——“三规”协调关系的思考[A].中国城市规划学会.城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集[C].中国城市规划学会:,2009:7.

[11] 郭耀武,胡华颖.“三规合一”?还是应“三规和谐”——对发展规划、城乡规划、土地规划的制度思考[J].广东经济,2010,01:33-38.

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[15] 北京市发展和改革委员会. 《北京市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

[16] 北京市规划委员会. 《北京城市总体规划》（2004-2020）

[17] 北京市国土资源局. 《北京市土地利用总体规划》（2006-2020）