规划问道
梁鹤年 ▏“国家友谊奖”获得者，国务院发展研究中心、住房和城乡建设部、自然资源部高级顾问和专家组成员。
1985年，我应国家科委的邀请参加三峡大坝的讨论。由于本行是城市规划，很自然地就联系上了当时的建设部，开始为他们做咨询和培训。机缘巧合，后又结识了国家土地管理局的领导，并开始为国土系统做培训，从两三周到五六个月，至今超过千人。所以我对城规和土规都有点儿认识。
二三十年来，城规和土规纠缠不清。现在在体制上算是合一，但文化和心态仍要磨合。
城规，无论在理论或实践方面，都有了很多的积累，但也很受西方影响。土规则是中国特色。在西方，尤其是北美，城市及周边的土地绝大部分私有，他们的土地（国土）规划是聚焦于城镇以外的国有（包括各层政府）土地的管理。中国的土规则是聚焦于耕地保护，是没有西方可参照的（日本可能是例外）。“好处”是不受人家的理念理论影响和局限，可以按自己的国情和需要去建立自己的理论和方法，“坏处” 是要从空白开始。
城规与土规的磨擦可追溯到改革开放后的两种城市现象：土地粗放开发和城市无序扩张。两者构成城市周边耕地改为建设用地（下文称“建地”）的压力。当然，这不应说是规划的“错” ，其中包含到土地财政、政绩考核、囤积居奇等等因素。但单由规划去解决这些因素就会引发问题。
城规与土规未合一之前，这个“热山芋”可以互相推搪。城规的说，“要经济发展哪能不把耕地转建地？” 土规的说，“要粮食安全哪能放宽耕地变建地？”久而久之，养成一种条件反射式的心态：土规认为城规不老实；城规认为土规不讲理。两规合一之后，推搪不了，但如果两规不互信、不互补，问题永远不能解决，而规划专业的社会地位必会下降。
其实，耕地与建地的矛盾里头有一个关键的事实：优质的耕地和好用的建地都是在城镇的周边，往往是同一块地。这才是问题的核心所在。
2003年，国土资源部的规划院翻译了我的《简明土地利用规划》，有可能就是考虑到这点。我把整个规划工作（我没有分城规与土规）归纳为二：定点（siting）和定量（sizing）。从“地” 出发就要问：在这块地上面放置这个用途有多大的合适度（定点） ，这块地对这个用途能够提供多少的承载力（定量）。从“用” 出发：把这个用途放在这块地上有多大的合适度（定点），这个用途对这块地要求多少的承载力（定量）。点与量不能分割，但必须先定点后定量。
多年来，土规聚焦于量（耕地的保护量，与建地的增加量成反比）。由于建地的需求实在太大，遂出现“占补平衡” 的做法。表面看来是有关量，实质是有关点——改变耕地的点以保存耕地的量。
几千年来以农立国的中国，好的耕地早就开发了。所以，虽然是“占补平衡”，但“占”的地一定会比“补”的地好。平衡者其实是舍点（舍优质耕地）去保量。这是不能持续的，除非增加了的建地所代表的经济发展效益足够弥补消失了的耕地所代表的粮食安全效益，也就是经济发展与粮食安全要平衡。这需要把耕地与建地“同时”地考虑（把耕地用途或建地用途放置在同一个地点上各自产生的不同效益会是多少）、“综合”地考虑（每一个地点上选择放置耕地用途或建地用途对整个地区的耕地总效益和建地总效益的增减会是多少）、“整体”地考虑（衡量耕地用途和建地用途所代表的各种不同经济、民生、生态、社会等效益）。建设用途“定点”的分析是城市规划专业的专长。
在解决土地粗放开发和城市无序扩张的问题上，城市规划和土地规划各有发挥专业能力的空间和互相补充的需要。这样才可以人尽其才和地尽其用。
两个专业的理论和方法当然有分别，不然就不是“专”业了。但是，无论是城规或土规，以平衡各种相关利益为原则去处理土地空间的使用、布局和分配是完全可以有共识的。这个共识会引导两个专业走向共同目标。规划难度不会因此而减低，相反，城规与土规会因此而更能互补，而规划工作也会因此而更加有效。
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【大家之言】梁鹤年讲规划(4) ：两类规划
