新时期需要怎样的国土空间规划知识？

作者：王伟、欧阳鹏、衣霄翔、张郝萍

哈耶克曾讲到，任何社会体制都是建立在一定的“观念体系”之上的。我国国土空间规划体系改革的最终指向到底是要建立一种什么样的体系与机制，取决于人们如何站位和到底相信什么。将规划学科发展置于更广泛、更深刻的历史环境中加以审视，笔者认为面向国土空间规划的知识生产需围绕“一中心、四属性、五大思维观”进行立体化重构（图1）。

图1：面向国土空间规划的学科知识生产取向重构

长期以来，人们擅长绘制精确的学科“地图”，以期能够按照这幅“地图”实现知识创新与影响力提升。久而久之，这种“地图”思维使得人们将注意力过度地放在“地图”上，却忽略了外部的环境与形势正在发生着巨大变化。实际上，学科发展更加需要的是“指南针”，因为只有明确人们行动的正确方向，才能实现真正的知识创新。规划学科历来是以解决社会实践问题为导向的经世致用之学，“规划学科发展史在很大程度上是一部规划实践创新进步的历史”。

国土空间治理是国家治理体系与治理能力现代化的基石，当前国家治理需要解决的诸多结构性、周期性、体制性问题都会在空间结构和形式上得到映射。国土空间规划工作就是去求解一个集合了各类治理变量和驱动力的巨型空间方程，新时期规划学科知识的生产创新即对国家空间治理体系开展系统性、整体性、重构性定义和国土空间供给“纠错趋优”求解的过程（图2）。具体而言，既要解答好从规模到内涵的绿色发展驱动、从点轴到网络的圈群格局驱动、从“见物”到“见人”的品质社区驱动、从存量到流量的活力产业驱动、从政府到公众的治理价值驱动、从碳基到硅基的数字创新驱动等一系列变革性空间方程问题，开发一系列全时空、全尺度、全要素下的匹配公式、均衡公式、纠偏公式、趋优公式，也要解答好什么是更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的规划的问题，并从规划理论上界定其含义，解决好价值理性的本质问题，从而在回应、揭示和论证这道空间规划治理巨型方程式的过程中，逐步缔造一个系统完整、逻辑严密、价值理性与工具理性统一的新规划知识体系，为规划学科发展注入源源不断的活力。

图2：新发展理念下国土空间供给的“纠错趋优”求解过程

学科知识属性是学科知识体系的内在本质特征，面向国土空间规划体系改革的规划学科知识属性主要体现在以下4个方面：

（一）公共价值性。从根本上看，国土空间规划是推进国土空间治理的公共政策，其实践服务于各层级国土空间资源的管理和城乡人居环境的改善，具有鲜明的公共价值特征。因此，对国土空间规划展开的知识生产是一项以追求公共利益、创造公共价值为宗旨的理性实践活动，着眼于满足人民美好生活对于国土空间公共服务提供、公共问题解决和公共空间形成的需求，保障、守护人与自然和谐可持续地发展。

（二）实践应用性。不同于一般的自然科学或社会科学知识，规划学科知识注重以面向未来的实践应用为导向，具有强烈的社会干预特点。其知识体系不仅包括实证性知识，还包括关于社会实践导向的规范性知识；不仅探求空间发展演化的因果性、规律性知识，还探求面向未来行动部署的趋势性、构想性知识。特别需要强调的是，规划学科知识不仅包括相关理论、规律和技术的显性知识，还包括涉及规划实施操作、沟通协调、资源整合和行动执行的隐性知识。

（三）创新多元性。从根本上看，知识生产过程的实质就是相关主体参与知识创新的过程。在国土空间规划体系改革背景下，参与规划学科知识生产和创新的主体日趋多元化，已经呈现出跨学科交叉融合与政、产、学、研一体化的趋势，形成了多元主体的网络化协同创新格局，规划学科知识生产也从专业化、专职化的“专属品”系统走向社会化、泛在化的平台生态系统。

（四）集成整合性。“政策知识生产过程，即生产者将各种分散的知识集中、整合、集成，产出现状知识、预测知识、因果知识、目标知识、协调知识等，为政策方案提供知识基础”。由于社会实践问题的复杂性，规划学科知识生产需要跨越不同专业、不同部门、不同主体的局限，集中整合分散化的知识，去粗取精、去伪存真，通过知识交流、分享、集成、萃取、转化、再创新等机制，建立知识图谱网络关系与连接点，建构更好解决复杂性问题的知识体系。

（一）规划学科知识生产的复杂观。斯蒂芬·霍金曾做出21世纪是“复杂性”世纪的著名论断。面向国土空间规划的学科知识生产，需要对国土空间各类要素和适应性主体的相互作用机制进行系统研究，具有典型的复杂适应系统特征。一是对象客体的复杂性。国土空间包括土地、水、矿产、海洋、生态、社会经济等不同资源客体，涵盖物理地理空间、社会经济空间、历史文化空间和网络数据空间等不同层次内涵的空间客体，这些对象客体共同组成了国土空间系统的复杂性架构。二是行为主体的复杂性。国土空间演化活动涉及不同层级的政府主体、类型多样的市场主体、量大面广的社会组织和公众居民主体，这些主体之间及主体与国土空间环境之间形成了错综复杂的交互影响关系。三是发展环境的复杂性。国土空间的发展并非孤立的，还受外部宏观经济环境、地缘政治环境、社会人文环境，以及全球气候变化和重大突发事件的深刻影响。因此，面向国土空间规划的学科知识生产要树立复杂思维观，主动应对多元价值取向、多元利益诉求、不确定的时空环境及千差万别的现实资源条件等带来的复杂情景和挑战。

（二）规划学科知识生产的整体观。在国家现代化的空间治理体系中，国土空间规划的生命力在于其能有理想、有理念、有能力立足整体、立足长远，发挥规划对国土空间开发保护与利用修复的综合协调作用，其学科知识生产自然应采用整体式的研究思维和方法论来进行。一是要坚持规律研究的整体观，跳出传统单线程的分析还原思维和因果决定论，统筹考虑国土空间复杂系统全要素之间的综合影响关系，注重对现实情景下宏/微观整体性功能关系和交互作用机制的探寻；二是要坚持价值目标的整体观，跳出单一价值思维，树立经济、社会、生态、文化、政治、历史等多维度的复合价值观，追求国土空间多元价值目标的综合平衡，促进综合效益的帕累托最优；三是要坚持治理手段的整体观，面对错综复杂的国土空间治理问题，应创新运用空间规制、空间激励、空间统筹、空间协调等多种治理手段，探索法律法规、政策规范、技术标准、规划方案、财税投资、试点示范、共同缔造等灵活多样、精准有效的治理工具，寻求问题的系统解决方案；四是要坚持实施路径的整体观，规划实施过程是一个整合各方资源、力量和智慧的过程，应加强规划实施绩效的评估反馈和建立动态调校机制，在动态调适中持续总结国土空间规划治理过程中的规律、机制和理论方法。

（三）规划学科知识生产的融通观。国土空间规划需要统筹协调处理多尺度、多要素、多主体和多时相的平衡关系，寻求国土空间有效治理的综合集成解决方案，这决定了其学科知识生产需具备一种融会贯通的思维和方法论。一是要注重多要素平衡匹配。综合研究国土空间开发建设类要素（人口、土地、产业、设施等）与资源生态环境保护类要素（山、水、林、田、湖、草、沙、冰、碳等）之间的互动作用机制，建立从体检评估、冲突分析、问题诊断到情景预测、平衡匹配、综合调控的规划技术体系并制定系统解决方案，实现各类国土空间要素在区位选址、规模强度、形态布局和功能耦合方面的系统最优。二是要注重多层级协同传导。根据国、省、市、县、乡五级行政主体的事权职责关系，探索建构分工有序、无缝衔接、顺畅传导的国土空间规划体系，妥善处理不同层级规划治理的刚性和弹性管控边界，建立健全各层级规划相互之间的传导实施机制，畅通从宏观战略性、政策性蓝图向中观结构性、策略性蓝图，再向微观控制性、工程性蓝图的逐级传导和落实路径，通过体系性的整体运作保障“一张蓝图干到底”。三是要注重多主体协调共赢。面向存量时代国土空间利益主体多元化格局和内涵式发展的要求，要妥善处理政府、市场和社会各主体在国土空间更新提质过程中的角色与分工协同关系，探索“共商、共建、共治、共享”的空间治理模式，建立包容共享的空间权益分配、调解和协调机制，促进社会公平和谐与人民共同富裕；同时，要立足国家治理体系“一盘棋”要求，推进政府跨部门协同共治，推进国土空间规划与发展规划、各部门专项规划之间的衔接协同技术方法与体制机制创新。四是要注重全生命周期管理。立足自然资源部“两统一”的职能要求，研究探索涵盖规划编制、审批、管理、实施、监测、评估、预警、动态维护、监督考核的国土空间规划全生命周期管理体系。

（四）规划学科知识生产的开放观。在学科体系不断专业化、细分化的同时，学科这个“容器”也被互联网与新的信息技术所打破。在此背景下，每个“知识人”和正统的“学术共同体成员”都会感到“不寒而栗”，规划学科知识生产正在被重新定义。对此，以社会实践问题为导向推进国土空间规划的学科知识生产，迫切需要建立更加开放、跨学科交叉融合、跨部门协同联动的工作模式。一是树立学科研究的开放观。围绕国土空间规划前沿性议题，推动组建跨学科研究共同体，加强跨学科的研究、交流与合作，创新跨学科知识体系。二是树立学科实践的开放观。面向规划编制审批和实施管理过程中的实际问题，组建跨专业协同攻坚工作团队，加强跨学科的专家咨询，形成政、产、学、研一体化发展联盟，汇集广泛智慧和力量。三是树立学科教育的开放观。从知识技能培训向价值观、方法论培养拓展，增加更多的社会实践课和主题研讨课，加强跨学科的人才联合培养，提升规划人员应对复杂问题的综合解决能力。四是树立学科管理的开放观。构建以国土空间规划为平台的跨学科集群，促进多方创新资源链接与整合，探索跨学科协同的工作机制，鼓励跨学科领军人物、创新技术骨干和研究组织的蓬勃发展。

（五）规划学科知识生产的场景观。规划学科的诸多知识和理论都是在现实场景活动中萌发产生的，具有典型的情境化特点，而规划学科知识生产支撑不同知识场景的数量和质量，在很大程度上影响了学科建设的活力和水平。因此，建立国土空间规划学科知识生产的场景观，一是要强化战略思维，看得远、想得深，关注核心问题与重大趋势、风险带来的不确定性，采用多情景规划方法加强对未来趋势的洞察和动态战略的研判与应对；二是要强化设计思维，落得实、管得精，不仅是城市设计，地理设计、运营设计、政策设计等也是推动国土空间规划实施的有效手段。可见，通过营造主题多样、形式丰富、包容开放的规划学术研究、编制审批、实施管理和社会互动等知识生产场景与创新氛围，搭建起广泛畅通的多学科交流合作渠道，将激发创新知识的持续涌现，推动规划学科的持续发展。

本文摘选自：王伟，欧阳鹏，衣霄翔，等．面向国土空间规划的知识生产：属性取向、范式转型与学科集群构建[J]．规划师，2022(7)：5-15．

作者：

• 王　伟，博士，中央财经大学政府管理学院城市管理系主任、副教授。

• 欧阳鹏，硕士，高级工程师，北京清华同衡规划设计研究院有限公司总体研究中心总工程师。

• 衣霄翔，通讯作者，博士，哈尔滨工业大学建筑学院、自然资源部寒地国土空间规划与生态保护修复重点实验室副教授、博士生导师。

• 张郝萍，哈尔滨工业大学建筑学院、自然资源部寒地国土空间规划与生态保护修复重点实验室硕士研究生。

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