街头变局︱拥堵收费与开放街道的权力游戏：纽约城市空间政治的新篇章

基于一项最新的报告研究分析，总体来说，开放街道对参与该项目的餐饮业都产生了积极的影响。

首先，开放街道走廊在销售增长、餐厅和酒吧数量增长以及企业维持营业情况三个关键指标上都明显优于附近的“控制廊道”(control corridors)；

其次，开放街道走廊的餐厅和酒吧销售增长明显超过了这些走廊所在行政区内的销售增长；

第三，开放街道走廊的餐厅和酒吧销售增长明显超过了这些走廊所在行政区内的销售增长相比同一行政区内的其他地方，在“开放街道”的餐厅和酒吧能够在疫情期间继续营业的比例更高；

最后，在疫情期间，所有开放街道走廊中新开的餐厅和酒吧数量增长速度比同一行政区内的其他地方更快。

通过这些发现，可以清楚地看到，在疫情期间，“开放街道”计划为餐厅和酒吧提供了重要的支持。参与该计划的许多企业表示，如果没有“开放街道”，他们的店铺很可能会永久关闭。此外，结论明确支持了一个观点，即“开放街道”为进一步的经济复苏和发展提供了机会，并有效支持了新的和长期存在的小企业。纽约交通局目前正在根据本报告、其他研究以及2021年通过的法规目标，制定一个永久性的“开放街道”计划。纽约交通局预计，“开放街道”的成功将促使它们在纽约市进一步扩展，以支持社区经济发展和社区建设。

疫情期间，“开放街道”的新业务增加了10%，而附近的“控制走廊”则减少了20%。开放街道走廊为餐馆和酒吧提供了重要的推动作用，平均销售额比大流行前的基线高出19%，而附近的控制走廊则比基线低29%。

在新冠疫情期间，纽约市街道发挥了关键作用，它帮助企业和社区从疫情的严重影响中恢复过来。2020年3月，由于纽约州发布了紧急命令以减缓COVID-19病毒的传播，纽约市的餐厅和酒吧行业不得不停止了室内用餐服务。随着卫生和安全规定允许餐饮和聚会活动重新进行，纽约交通局迅速行动起来，制定了“开放街道”和“开放餐厅”计划，以应对这一紧急情况。

该计划始于2020年5月，旨在为纽约市民提供更多的公共空间，以便在空间容纳量有限的情况下安全地聚集和社交。于2020年6月启动的“开放餐厅”计划允许餐厅和酒吧在街道和人行道上提供户外就餐服务，使这些企业得以在通风良好的环境中安全地为顾客提供服务，并有机会恢复部分失去的销售额。

在疫情期间的前两年共有超过100英里的“开放街道”长廊和超过12,000家的“开放餐厅”。这些计划为餐饮业提供了生命线，挽救了10万个工作岗位，支持了城市各个社区的蓬勃发展。“开放街道”计划已经不断发展成为一种复苏工具，它不仅提供了空间用于户外就餐，还提供了文化活动、安全社交以及独特的公共活动。“开放街道”计划的施行，使得餐厅和酒吧被允许扩展至原本为行驶车辆所用的街道部分。随着街道的关闭，餐厅和酒吧可以增设更多的桌椅，吸引更多顾客，从而带来更多收入。

这篇分析报告参考了纽约交通局2013年的报告《可持续街道的经济效益》(‘The Economic Benefits of Sustainable Streets’)的指标和方法论 （参考文献2，请后台留言联系我们下载），对“开放街道”在COVID-19疫情最困难的时期，支持餐厅和酒吧恢复的方式进行了及时而重要的评估。报告使用了两个指标来描述餐厅和酒吧的经济活动：一是计税销售额，这是衡量餐馆和酒吧整体经济活动的一个指标；二是纳税申报机构的数量，简单来说，就是在疫情期间不同时间点营业的餐馆和酒吧的数量。

我们在2020年7月迅速响应了’开放街道’计划，以拯救我们在#TheOther5th的小企业。两年后，我们仍在拯救企业，吸引新企业，并为我们的社区和访客提供急需的公共空间以供享受。

— Joanna Tallantire

执行董事,Park Slope Fifth Avenue BID

该报告分析了纽约交通局在实施“开放街道”计划的区域内，餐厅和酒吧的经济复苏情况，并将这些区域的餐厅和酒吧的税务申报数据与“未开放街道”的类似区域进行了比较。纽约交通局(NYC TOD）与彭博联合(Bloomberg Associates)协作开展了这项研究，Bloomberg Associates提供了技术专业知识，Bennett Midland负责数据分析和进行了利益相关者访谈，纽约市财政部提供了销售税数据的摘要，研究同时也保护了个人申报者记录的匿名性。

尽管COVID-19的传播及随之而来的停工对整个纽约市的社会和经济都产生了影响，但在市区各个区域和社区的表现却不尽相同。为了探究这些差异，研究人员将“开放街道”区域餐馆和酒吧的表现与附近同等规模和构成相似的“控制廊道”(the “control” corridors)，即“未开放街区”内餐饮店的情况进行了比较。

在选择社区层面的街区廊道分析时，研究考虑了三个主要因素。首先是考虑在未参与该计划的类似商业走廊附近是否存在“开放街道”走廊。其次是被选择的“控制廊道”需要在多个方面与“开放街道”相似，包括街道长度、餐厅和酒吧数量、交通车道数量、到公共交通站点的距离以及疫情前的经济趋势。此外，为了对经济影响进行更准确的分析，该研究只选择了自研究期首个季度以来一直参与的“全封闭”型“开放街道”(“Full Closure” Open Streets)。研究显示，受管控区内实施“开放餐厅”计划的参与度都很低。

同时，为了证实“开放街道”在推动销售增长和保住商家方面的作用，该研究还将“开放街道”的表现与同一社区的类似廊道进行了比较，这些廊道高度参与了“开放餐馆”计划(但没有参加“开放街道”计划)。

该报告在疫情爆发的前18个月内评估了三个关键指标：

1）餐厅和酒吧的销售增长 

2）餐厅和酒吧数量的变化 

3）餐厅和酒吧的存活情况

这些指标都基于纽约市财政部收集和汇总的州税收收集数据——纽约州的每个酒吧和餐馆都会向州政府报告并缴纳营业税。这些报告记录形成了一个非常精细的当地经济活动图景，可以逐块进行评估，是比大多数公开数据来源更敏感的经济活动衡量标准。

该分析的研究期为2020年3月1日至2021年8月31日，这与向市财政部报告的六个季度销售税一致，涵盖了疫情对纽约市影响的前18个月。为了了解研究期间的趋势，研究团队还收集了2017年3月1日至2020年2月29日新冠疫情前三年的销售税数据。该研究使用这一基准时期的平均季度应税销售额(Taxable sales)作为分析的比较点。

同时，为了保护企业主的隐私，这项研究还要求所有餐厅和酒吧保持匿名，要求研究区域每个季度至少有10个税务申报者，并且只使用总收入的数据进行分析。

开放街道对佩尔街上许多苦苦挣扎的餐馆很有帮助。我希望将来我们能把它扩大到更多的日子。

— Kevin Cheng

四川火锅摊街老板

Pell Street Open Street

开放街道计划的启动和实施是Bricolage得以继续营业的主要因素。‘开放街道’计划带来的客观的额外收入将Bricolage推上了盈利线，使我们能够雇佣新员工、支付账单并保持正常运营。毫无疑问，如果没有‘开放街道’，Bricolage去年就会关门大吉。

—  Miro Gal

Bricolage店主

5th Avenue Open Street

研究结果显示，纽约市的“开放街道”计划对餐厅和酒吧行业的经济复苏和增长产生了积极影响。

在所有情况下，开放街道上的餐馆和酒吧的销售增长都比控制走廊上的快得多。

在疫情的前18个月中，该市的餐厅和酒吧行业遭受了巨大的损失。全市销售额在疫情爆发的前三个月内下降超过了50％（在曼哈顿地区甚至超过了70％）；许多企业在疫情封控期间关闭，餐厅不被允许提供就座用餐服务。然而，随着2020年5月的“开放街道”计划和随后“开放餐厅”计划的实施，销售额开始恢复，不过各地的趋势差异较大。到2021年夏季（2021年6月至8月），曼哈顿的餐厅和酒吧销售额仍然比疫情前水平低22％，而城郊地区的销售额恢复得更为强劲，布鲁克林和皇后区的销售额均增长了6%。

但正如研究显示的那样，“开放街道”经济恢复得最快。具体来说，这些区域的餐馆和酒吧销售额增长速度都超过了同一行政区内平均餐馆的增长速度;而当把“开放街道”与同一社区内的“控制走廊”进行比较时，差异最为明显。“开放街道”的平均销售额高于疫情前基准线约19%，而对照走廊的销售额低于基准线约29%，两者相差近50%。下面的图表展示了每个被研究过的开放街道的比较。

范德比尔特大道(the Vanderbilt Avenue Open Street)开放街区的经济成功只是将居民和企业聚集在一起，在展望高地Prospect Heights的主要街道上创造新的公共空间的最可量化的结果。在开放的周末，居民、游客和企业之间培养的强烈的社区意识真正转变了社区的认同感。

— Gib Veconi

主席，Prospect Heights Neighborhood Development Council，Vanderbilt Avenue Open Street

我是在COVID-19疫情期间开始在纽约骑自行车的，而范德堡大道（Vanderbilt Avenue）开放街道这样宽阔、无机动车的道路为骑自行车的人提供了一个安全的地方，让他们增强了信心。这个开放街道也让我成为范德比尔特大道(Vanderbilt Avenue)咖啡馆和餐厅每周的常客：无论是在去城市其他地方骑行的途中，还是作为与朋友放松的目的地。

— Liz Denys

自行车骑手，Brooklyn居民

Vanderbilt Avenue Open Street

为了证实这些差异不仅仅是由于“开放餐厅”计划的存在，该研究还评估了附近参与“开放餐厅”计划的廊道的趋势。在五个案例当中，有三个“开放街道”的餐厅和酒吧销售额增长速度明显快于附近开放餐厅参与率高的走廊。在另外两个案例中，“开放街道”和对照走廊的销售增长速度相似。这些结果证实了大流行期间开放街道在支持餐馆和酒吧行业方面发挥的重要作用。

“开放街道”不仅在销售额方面实现了更强劲的复苏，它们还帮助企业度过了疫情时期。财政部追踪到了2021年夏季仍在提交纳税申报的疫情前企业的数量。在布鲁克林，两个被研究的“开放街道”保留了88％的原有餐厅和酒吧，而对照走廊上的这一比例为80％。皇后开放街(Queens Open Street)也有类似的表现，保留了92%的原有企业，而对照走廊上的保留率为82％。在曼哈顿，唐人街和韩国城开放街道保留了86%的原有企业，而对照走廊上的保留率仅为67％。这表明，开放街道在保留原本经济活动和鼓励经济生活方面都具有重要意义。

Doyers Street和Pell Street是唐人街最具历史意义的小巷之一，如果不是因为纽约交通局的‘开放街道’计划，那些小型的家庭经营餐馆将无法提供新的安全的户外用餐选择。我们很高兴看到这些活动为许多商家带来了新的充满活力的街头生活。

—  Wellington Chen

唐人街商业改善区执行董事

Doyers和Pell Street Open Streets

最后，开放街道促进了新企业更强劲的增长。在所有的开放街道，在餐厅和酒吧的数量 （除去关闭的企业后）增长速度都要快于对照走廊或同一行政区。例如，第五大道Park Slope开放街的餐馆和酒吧数量增加了18%，而第七大道的餐馆和酒吧数量下降了24%，整个布鲁克林的餐馆和酒吧数量下降了7%。

唐人街和韩国城开放街道保留了86%的原有企业，而控制走廊只有67%。这表明了“开放街道”在不仅保护经济活动，也保护经济生计方面的重要性。

在2020年春季，我在范德堡大道经营的精酿啤酒吧BierWax情况看起来非常糟糕。当谈到申请范德比尔特大道的开放街道时，唯一的一线希望出现了。申请很快就被批准了，这个街道封闭计划成为了拯救我们酒吧的唯一原因。看到我们社区的大力支持真是令人难以置信。销售额稳步反弹！我可以充满信心地说，如果‘开放街道’没有来到范德堡大道，我们现在可能已经关闭了。” 

— Chris Maestro

Bierwax酒吧业主

Vanderbilt Avenue Open Street

纽约市运输部的使命是为纽约市的人员和货物提供安全、高效和环保的运输，并维护和加强对我们的主要客户——城市居民的经济活力和生活质量至关重要的交通基础设施。秉承着这一使命，纽约交通局与全市纽约市民密切合作，创建了全国最大的开放街道计划，以应对COVID-19疫情。正如本报告所详述的，“开放街道“计划以人为本的做法带来了许多经济效益，并在这场全球危机中提供了一种坚实的安全保障。当我们在这座城市6300英里的街道上为人们行走、骑车、休息和聚集腾出更多空间时，我们就增加了我们最无处不在的公共资源之一的价值。

随着纽约人把目光投向疫情之外，城市街道作为公共空间的价值仍然很强。2021年5月，纽约市议会通过了将“开放街道”作为纽约市永久计划的立法。该立法将“开放街道”计划纳入城市行政法规的一部分。通过一个永久的“开放街道”计划，纽约交通局为纽约市民创造了一个参与社区街道价值的场所，测试了各种想法，并将其成功转化为具体的设计。“开放街道“是一场关于城市街道价值的公开对话，探讨如何在更大的范围内，利用多样化的设计和管理工具，在比以往任何时候都更具公平性的地域范围内，尽可能地优化和改造这些公共空间。“开放街道”的共同受益是众多的，它将继续发展并以人为中心，促进安全和便捷的交通、经济发展、支持学校，并为市民提供享受文化节目和建设社区的新途径。

则二

今年夏天，纽约大都会运输管理局举行了多次会议，讨论如何组织对进入曼哈顿60街以南区域的司机收取拥堵费。

当然，人人都想获得豁免的资格，该机构收到了122个利益群体提出的免费进入曼哈顿的请求，包括艺术家、农民、法官、音乐家、退休的N.Y.P.D.警探、有色人种、布鲁克林居民、年收入低于14.75万美元的曼哈顿居民、曼哈顿公寓大楼Waterside Plaza的居民以及灵车司机、卡车司机和摩托车司机。

纽约人也不甘示弱，提交了要求在任何情况下都不应免除拥堵费的55个群体的申请，包括自行单车、观光巴士、出租车、警察和新泽西州的居民，其中新泽西的一名居民，政府部门的菲尔·墨菲，已经起诉联邦政府，要求阻止拥堵收费计划生效。

虽然提出拥堵收费的建筑师们出发点是友善的，他们从伦敦和新加坡等城市获得灵感，意识到这项政策可能为城市加速交通、清洁空气和为公共交通筹集资金带来机会，但很显然，该地区拥有超过2000多万的居民，总有一些人从更个人的角度看待这项政策，认为这是在侮辱他们对纽约这座城市的赤诚之心。

围绕这项政策争论越来越激烈，甚至引发了许多城市的政治活动：到底谁拥有街道？在美国的大城市，公共通行权可以占据多达三分之一的土地，很多居民已经开始思考，除了移动和存放汽车，是否还有其他更好的方式来利用这些土地。在纽约这座城市空间非常珍贵，重新利用街道空间存在诸多可能性，这激发了最新关于户外用餐、公交专用道、垃圾收集、公共空间和街头小贩方面的政策辩论。

这种对街道空间的再利用评价正在全国各地的城市进行，亚特兰大在市中心开辟了一条12英尺宽、双向保护的自行车道。辛辛那提市将新冠肺炎复苏资金使用在了封闭的街道，并帮助数十家商铺开设户外用餐露台。旧金山举行全市投票，关闭金门公园的主要道路，禁止汽车通行。华盛顿特区正准备重新设计美国最具标志性的大道之一宾夕法尼亚大道，为八车道的宾夕法尼亚大道增加更多的树木，拓宽人行道，而且可能不允许私人汽车通行。

在美国长久的城市历史上，街道都是多用途的公共空间，它们显然被用来从A地到B地的，除此之外，也被用作市场、节日、垃圾处理、储存、日常社交和儿童游戏的即时性公共场所，街道作为儿童有了空间更是共识，1871年，旧金山公共马车的几匹马踩踏了一名儿童后，律师们向加州最高法院辩称，“在城市里，儿童有权在无人看管的街道上玩耍，且有必要被照顾好”，直到20世纪50年代，Willie Mays 都可以在比赛间隙抽出时间在Harlem区的街道上玩棍球。

汽车的兴起彻底征服了这种文化，在汽车的规则下，新的设计和生活方式重新定义了城市的明确体系。

大都会运输署表示，在曼哈顿核心区工作的150万人中，只有14.3万人开车上班。然而，私家车霸占着道路，占据了大部分公共空间，不仅污染空气，而且还延误救护车、公交车、快递和其他公共服务。

自20世纪50年代以汽车为导向的都市主义达到顶峰以来，有些社会改革者已经开始从私家车手中为市民夺回属于他们的领土，例如Shirley Hayes，一位格林威治村的母亲（也是我的姑婆），为将华盛顿广场公园的私家车赶出去，付出了很多努力，另外，纽约市交通部前专员Janette Sadik-Khan，付出了努力将时代广场彻底还给了行人，花旗自行车（Citi Bike）的诞生几乎占据了纽约交通的半壁江山，不仅如此，直到现在自行车共享计划日常服务的骑行者比亚特兰大的MARTA铁路网络还要多。

在这场汽车革命中，桥头堡阵地是街景中长期被忽视的部分：停车位，部分原因是因为路边车道可以很容易地改造成自行车车位、冰淇淋车、容纳雨水的绿地、装卸货物区、垃圾存放地、人行道或露台的延伸部分，一群旧金山建筑师将其命名为“Parklet”，在疫情期间，数以千计的路边停车位被改造成了户外饮食亭，这是几代人以来美国街景最大的一次变化。

为解决停车位浪费和利用不足的空间，停车位改造还有一个代表性的例子，该案例将空间被留出来用于免费存放私人财产：UWS是一个约有22万人的社区，所有的路边仅剩1.2万辆车免费停车的空间，剩余几乎都让出来，最新一次动作是试图向公众开放街区，但非常有争议，以至于需要纽约和平研究所进行调解。

在美国西部的许多城市，类似的改革正在上演，路边停车位起到了为该地区住房危机减压的作用，为成千上万的人提供了一个在车里睡觉的地方，洛杉矶成为了这场斗争的缩影：因为该城市是全国最大的流浪汉集中地，但市议会为了强制住宅区以外的人们在R.V.s露营地进行住宿,限制了夜间停车。

这些改革也会涉及到一些类似的根本性套取利益行为,同样在拥堵收费中争论中也有涉及：城市街道空间本身价值巨大，但只要你带着四个轮子和发动机就可以免费(或便宜)提供,这将可能出现投机取巧套取利益的行为.

现在，M.T.A.(曼哈顿交通局)的任务是评估该地区的社会、专业和地理群体中哪些人应该获得曼哈顿主干道上的免费土地，哪些人应该为拥堵收费计划的10亿美元年度收入目标贡献力量。纽约以前也走过这条路：纽约允许超过12.5万名员工免费停车，并创建了一个错综复杂的资助系统，即使存在纽约执法人员自身作弊和欺诈的前提下,该系统仍拥有充足的机会满足需求,如果通行费定得像讨论中的23美元那么高，那将是因为司机承担了城市中很多其它群体豁免的费用。

但即便如此，那些支付拥堵费的司机也可能逐渐意识到它的作用，送货的司机会发现通行费很值得在路上节省的时间，应急车辆将可以放松些警惕,缓解拉响警报的启动，个体驾驶者将能够开得比目前城中平均每小时5英里快得多，坦率地说，即使价格超过20美元，在宇宙中心开车仍然是世界上最划算的买卖之一。

我们为本文提供的免费资料有：

1.   纽约交通局与Bloomberg联名报告《街道复苏：纽约市开放街道计划的经济收益》

1.   2、纽约交通局2013年报告《可持续街道的经济效益》