规划问道主编按语
作为国土空间规划实施的重要组成，从2013年十八届三中全会首次提出“完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责”，到2019年《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确“健全用途管制制度。以国土空间规划为依据，对所有国土空间分区分类实施用途管制”，再到2023 年7月习近平总书记在全国生态环境保护大会讲话中强调“健全国土空间用途管制制度”，国土空间用途管制从无到有，从平面到立体，实现了土地用途管制、城乡规划许可等用途管制制度的统筹融合。
为深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记关于健全国土空间用途管制的要求，探索国土空间用途管制的新理论、新方法和新技术，本刊编辑部特邀12位专家进行“健全国土空间用途管制制度”学术笔谈。
吴洪涛（自然资源部信息中心副主任）
一、生态文明视角下用途管制制度的变迁
1998 年，新土地管理法颁布，明确提出用途管制制度。随后，中共中央国务院先后印发《生态文明体制改革总体方案》《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，将用途管制扩大到所有自然生态空间，继而扩大到所有国土空间。主要变化有四个方面：一是从要素、区域管理向要素+区域管控转变，既面向对宏观区域发展的指引与统筹又面向对微观要素的精细化管控。二是从土地向空间转变，既包括农用地和建设用地，也包括自然立体空间、自然生态空间和人文功能空间。三是从“单一保护”向“多重目标”演变，除用途本身外，还包括民事关系行为、空间形态、人居环境在安全、舒适、便利与美观等方面的考量，注重经济、社会和生态效益的统一。四是从用途管制向空间治理扩展，要求以可持续发展为价值取向，理顺空间、要素与功能之间的逻辑关系，实现政府-市场-社会的联动。
二、生态文明视角下用途管制数字化转型的核心内容
用途管制的数字化转型就是以数字化思维，统筹构建“三融五跨”的用途管制高效协同体系，形成精准、动态、实时、智慧的空间治理和用途管制新模式。
一是业务融合与标准化。按照场景化应用要求的数据流驱动带来的优势与便利优化组织机构，从权责事项、业务流程、业务规则、业务协同、技术标准等五个方面开展标准化设计，统一用途分类，统一、细化、调查监测体系，统筹大数据支持下的五级三类规划编制与实施，统一用途管制的办事清单、办事指南，从定性描述向数字化定量计算转变，以内部材料数字化共享验证代替外部证明材料申报，建立全要素、全过程的数字化表达、用数据说话的机制。
二是数据治理与规范化。建立空、天、地、网监测手段，将调查监测内容扩展到所有国土空间，从用途调查向生活、生产、生态的用途、价值、权益三位一体调查转变，从定期向实时转变。将用途管制全过程信息进行统一组织、管理，建立空间关系、时间关系、业务逻辑、价值影响等内在关系融合且具有统一底图、统一规划、统一标准的国土空间信息模型（TIM)，形成“一张图”，实现从最小粒度的点、地块到较大区域数据的统一编码和一动皆动。开展用途管制全过程数据规范化治理，加强数据融合，提升数据质量，同时建立全生命周期数据的统一归集和实时监测机制。
三是多价值目标的常态化、智慧化监测评估。基于TIM 和“一张图”，充分运用大数据、人工智能技术，通过从全域、全要素、全流程的维度，从生活、生产、生态的维度，从用途、价值、权益的维度，从空间关系、时间关系、业务逻辑、价值影响的维度，从创新、协调、绿色、开放、共享的维度等多个维度构建指标体系，以“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”为目标，刻画国土空间用途管制画像，感知全域、全要素国土空间变化、分析用途管制态势、模拟推演发展趋势、监督考核用途管制效果、预测分析风险状况，反馈纠错用途管制问题，为构建高效率高质量的国土空间用途管制提供决策依据。
四是协同、便利、智慧应用。统筹内部用途管制跨业务的科学决策、行政审批、全过程监管与面向其他政府部门的跨部门协同、面向公众的政务服务和群众办事，基于统一的业务办理标准、TIM 数据规范和“一张图”，建立“三融五跨”高效协同的国土空间基础信息平台和统一政务管理服务应用，其中：用途管制各业务信息实时汇聚到“一张图”，用途管制决策、审批过程基于用途管制专题知识库、规则库和模型库和用途管制画像，一码关联、知识引导、智能核验、主动避让、智能评判；事前、事中和事后监管过程自动监测、分析、预警；与其他政府部门的应用系统互联互通、协同联动，形成业务耦合、协同互促的国土空间治理体系。群众办理用途管制业务“全程网办”、“一网通办”、“一件事一次办”。线上线下“一体办、协同办、就近办、掌上办”。
三、数字化技术助力用途管制的发展历程与数字化转型升维提级的发展方向
自1998 年用途管制制度建立以来，数字化技术助力国土空间用途管制从无到有，经历了从核心数据库建设到融合国土空间各类信息建立“一张图”，从单一的建设用地审批系统建设到土地利用规划、计划管理、规划预审、农用地转用与土地征收、占补平衡、土地供应、规划许可、不动产登记、土地督察、执法监察等多业务系统和综合信息监管平台建设，至今，已经建立了统一的用途分类标准、用途管制数据规范、系统交互规范、用途管制核验规则、数据分析算法等标准规范，形成了包括现状、规划（含三区三线）、用途管制审批许可过程和国民社会经济数据在内的“一张图”，基于统一的国土空间基础信息平台建设了国土空间用途管制监管系统，建立了统一标准、统一编码、统一底图底线、统一核验规则、全国实时联通、审批许可全业务贯通、全程跟踪、全程监管的用途管制数字化体系。
与生态文明视角和国土空间背景下的用途管制需求相比，数字化助力用途管制的能力还有诸多不足，主要包括：全过程全要素业务标准化、统一的用途管制数据模型还以审批许可过程为主，数据关系以空间位置关系、业务逻辑为主，尚未包括时间关系、空间影响关系和价值影响关系；分析以用地审批效率、要素保障为主，多目标价值的智慧化、常态化用途管制监测评估画像还没有建立起来；全国跨部门、跨层级统一的用途管制大平台还限于监管层面，还没有实现一网通办。
随着用途管制机制体制的深化改革、数字技术持续演进和大模型的广泛应用，以推进国土空间治理体系和治理能力现代化为目标的用管制数字化转型还需要不断探索更优、更全的数字化之道，实现国土空间用途管制的“数治、智治与共治”。
【学术笔谈】田莉 | “土地规划权—土地发展权”平衡下的国土空间用途管制
本文为《城市规划学刊》原创文章
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原文始发于微信公众号（城市规划学刊upforum）：【学术笔谈】吴洪涛 | 生态文明视角下国土空间用途管制数字化转型的思考
