十二议题：《上海城市发展战略规划研究报告2023》全文摘要

议题一

促进消费空间转型升级，

助力国际消费中心城市建设

建设国际消费中心城市，是上海贯彻落实党的二十大精神和扩大内需战略、增强消费在国内国际双循环战略链接中的基础性支撑作用、全面提升上海城市能级和核心竞争力的重大战略部署。2023 年 7 月，国务院办公厅转发国家发展改革委《关于恢复和扩大消费措施的通知》也明确提出将恢复和扩大消费放在以高质量发展满足人民群众对高品质生活需求的优先位置，要求进一步拓展消费新空间，以高质量供给引领和创造市场新需求，助力国际消费中心城市建设。消费新时代下，顺应人的生活理念和生活方式的转变，“消费的空间”逐步向“空间的消费”转变，并呈现多中心、场景化、数字化等新的发展趋势。上海作为全国消费的前沿城市，一直引领着消费升级和消费潮流，但同时在消费空间能级和品质等方面仍存在一定短板和差距。本议题提出通过打造全城区的消费空间网络、创新全类型的特色消费场景、统筹全方位的消费支撑举措等策略建议，进一步吸引消费回归，助力上海国际消费中心城市建设。

议题二

发挥东方枢纽辐射带动作用，

服务构建新发展格局 

聚焦并持续强化“四大功能”，是上海新时期新征程上深化“五个中心”建设和高水平改革开放、推动高质量发展的重大战略部署。新起点上，东方枢纽将与虹桥国际开放枢纽“两翼齐飞”，成为强化上海开放枢纽门户功能的重要支撑，对畅通国内国际双循环格局、推动城市高质量发展和引领上海更高层次、更高水平开放具有重要的战略意义。但东方枢纽在强化内外链接、经济功能、开放格局等方面仍存在短板和不足，对提升国际枢纽门户的战略链接价值、发挥东方枢纽辐射带动作用带来不利影响。研究建议：一是聚焦双向开放枢纽，强化交通内外链接，提升全球城市区域辐射能力；二是加快航空物流、航空制造、总部经济等核心功能构建，实现标志性产业链增链强链；三是打造创新示范的航空城，推动地区功能完善与空间重塑。

议题三

战略谋划杭州湾跨海通道，

推动区域交通格局优化

长江三角洲肩负着推进更高起点的深化改革、更高层次的对外开放等新使命，为更好服务国家战略落地和支撑区域人口、经济、空间布局优化，亟需加快区域一体化城际交通网络的建设，全方位提升综合运输效能。2019 年，在杭州湾跨海大桥通车十年之后，中共中央、国务院印发的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出规划建设东海二桥、沪舟甬等跨海通道，推进沪甬的规划对接和前期工作。跨海通道的建设是加快建设海洋强国和交通强国，深入实施区域协调发展战略，加快构建多向立体、内联外通的综合运输通道的重要举措。随着长三角一体化发展战略加速实施，杭州湾地区交通基础设施建设持续推进，但仍然存在区域交通格局不完善、跨海通道统筹推动力度不强、杭州湾地区协同发展与世界级湾区还有差距等问题。为充分发挥杭州湾地区比较优势，积极融入和服务构建新发展格局，推动长三角发展取得新突破，提出完善国家沿海通道功能、强化跨海通道高效衔接，以优化杭州湾地区综合交通体系，进而推动交通、产业与空间协同的建议。

议题四

加快制定文化战略，

深入推进国际文化大都市建设 

文化软实力在当代国家和城市的竞争中的作用越来越突出，多个全球城市力图通过制定文化战略，激发社会经济发展动力，提升城市综合竞争力。以开放、多元为特征的上海文化，是城市发展生生不息的力量源泉。新时期，上海明确了“打造文化自信自强的上海样本，建设习近平文化思想最佳实践地”的目标，文化也被“上海 2035” 城市总体规划作为推动城市发展的重要战略支点，提出建设更富魅力的人文之城。当前，上海建设国际文化大都市刚刚起步，与国内外主要城市相比，还存在着诸多不足，有必要借鉴相关先发经验，把握发展趋势，以制定文化战略为引领，深入推进社会主义现代化国际大都市建设。

议题五

以人民为中心，

探索城市更新可持续发展新模式 

城市更新已经成为上海规划建设新常态。回顾过往，在高速增长背景下以拆旧建新为主的城市更新模式虽然助推了城市发展，但也带来了种种问题，在当前的经济和社会环境下已难持续。在资源空间紧约束条件下，要解决人民关切问题，统筹高质量发展、高品质生活，必需转变理念和方法，探索面向可持续发展的城市更新模式。其中， “人”是无可辩驳的主体和中心，只有满足人民需求，提升人民群众获得感、幸福感和安全感的城市更新，才具有持续发展的原动力。因此，本议题回归“以人民为中心”，基于可持续发展的目标，重新认识城市更新的内涵、逻辑和路径，并以此为出发点对城市更新的方法与机制提出建议。

议题六

完善公共服务与社会治理，

促进新市民更好融入城市 

促进新市民更好融入城市是上海建设人民城市的重要任务，也是践行上海城市精神和城市品格的必然要求。2023 年 11 月习近平总书记在上海考察时强调，外来务工人员同样是城市的主人，要确保外来人口进得来、留得下、住得安、能成业。上海新市民群体包括普通外来务工人员、高学历人才、求学者、随迁人员等，以青年人居多，目前公共服务供给与新市民多类型群体需求仍有一定差距。上海要学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神，在促进新市民更好融入城市上进一步加大力度，从提高新市民公共服务保障水平入手，完善“权责对等、梯度赋权”的基本公共服务供给机制，推动对重点人群、重点地区的基本公共服务覆盖，彰显城市温情，不断满足新市民日益多层次、多样化的服务需求。

议题七

打造生物多样性保护体系，

建设生物友好型城市

党的二十大报告明确指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化。提升生态系统多样性、稳定性、持续性是美丽中国建设的关键事项，生物多样性保护也已成为全球城市追求的共同目标。“万物各得其和以生，各得其养以成”，城市地区是人类与其他生物共生共栖的空间。全球范围内有34个“生物多样性热点”位于人类活动密集的“大城市”。城市不仅是迁徙物种的重要中转站，而且拥有高水平的生物多样性。上海具备世界级河口海洋湿地城市和高密度超大城市的双重特征，形成了陆海交汇的独特生境环境，具有丰富的生物多样性资源，但应对生物多样性保护的新要求，依然面临着保护意识不强、空间维护不足、统筹力度不够、协调机制不畅等问题。因此，为综合提升全市生态环境品质，创建人与生物共同的家园，彰显卓越全球城市的生态使命与担当，需构建系统性的生物多样性保护体系，统筹推进生物友好型城市建设。

议题八

建立基于场景的防灾减灾体系，

系统提升极端灾害事故应对能力

近年来，各种强不确定性、超常规的极端灾害事故在世界范围内频频发生，如何更好应对极端事件挑战已成为城市安全领域的关键命题。上海已经形成了较为扎实的传统灾害事故防灾减灾工作基础，但也存在应急预案指导实效有待加强、工程路径依赖模式面临瓶颈、基层自救互助能力偏弱、技术方法精细化水平有待提高等问题，无法适应极端灾害事故等更加复杂、多样和不确定的安全挑战应对需求。为此，建议立足既有的防灾减灾工程基础，进一步强化极端灾害事故应对，完善场景化、预案式的全过程防灾减灾体系，理顺应急状态下城市运行脆弱性问题和保障需求，完善综合统筹、圈层融合的超大城市防灾减灾资源系统化配置模式，提升全社会安全意识和应急自救互助技能，创新防灾减灾领域数字化转型应用，系统提升防灾减灾能力。

议题九

系统构建应急物流体系，

有力提升应急物资运输保障水平 

在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件日益频发的背景下，构建高效的应急物流体系迫在眉睫。上海作为超大城市，人口、建筑、经济要素、基础设施密集，呈现出灾害风险持续增大、风险类型分布广泛、风险载体高度集聚的突出特征。对标国际先进水平，上海应急物流仍存在体系架构不够清晰、设施配套不够完善、运营管理效率偏低等问题。面向加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的发展目标，上海应落实全面推进美丽中国建设要求，积极应对气候变化在内的各类风险，进一步提升城市韧性，重点关注应急物流体系架构、设施布局和运输组织，使物流系统在日常运行与应急响应之间实现高效转换。建议：一是关注全流程、全要素理念，建立“人+物资+设备+节点+通道+信息化”的立体化应急物流要素体系；二是强化应急物流体系的空间保障能力，持续提升物流体系的韧性水平；三是主动提高应急物流体系的信息化建设水平，通过新技术赋能助力管理水平提升。

议题十

建设韧性社区，

筑牢城市发展的安全基石 

破纪录暴雨、持续的高温、突发的地震，这些极端灾害其实并不遥远，是每个城市正在面临的现实挑战。尤其作为人口集聚的超大城市，上海在面临传统灾害和新兴风险连锁传导时，具有更高的暴露度和脆弱性。社区作为城市空间组织和风险管理的基本单元，其韧性能力深刻影响着城市整体的安全运行水平。近年来，上海贯彻落实人民城市重要理念，积极探索基层治理现代化新路径，但面对安全风险隐患，社区韧性能力仍有待全面提升。为此，建议：进一步增强共识，打造更具韧性的社区共同体；充分依托“15 分钟社区生活圈”的建设，系统谋划韧性社区规划建设路径；完善相关技术标准，推动空间韧性升级；强化以居民为核心、多方参与的社区协同治理框架。

议题十一

加快城市空间的适应性转变，

建设为人服务的数字城市

数字技术发展已进入虚实融合时代，将加速改变人类生活方式，进而引发人们对于各类实体空间需求的变化，并可能带来城市空间要素布局逻辑的重大变革。通过全球城市观察发现，数字技术的快速进步正在改变人们在城市中的工作、居住、休闲、出行等日常生活方式，城市圈层式功能布局模式在逐步弱化，不断催生出均质化的居职混合空间，上海也已出现相似趋势。当前，上海正在加快建设国际数字之都，除了全面开展经济、生活、治理等数字应用场景布局，还需要对数字化生活方式及其带来的空间影响加以研判，加快建设“以人为中心”的城市中心区，打造面向未来的复合型社区生活圈，加快发展数字孪生城市新形态，建设真正为人服务的数字城市。

议题十二

发挥规划引领作用，

推进临沪跨界城镇圈协同治理

跨界城镇圈是上海大都市圈的最小空间协同单元，也是跨界协同的重点区域。自 2016年以来，3个临沪跨界城镇圈（安亭—花桥—白鹤、枫泾—新浜—嘉善—新埭、东平—海永—启隆）协同规划相继完成批复并进入规划实施阶段。通过评估发现，跨界城镇圈规划实施成效显著，但也存在重点难点领域的实施进展相对缓慢、城镇圈规划与法定规划的传导关系仍需加强、协同机制有待进一步发挥等问题。为此，借鉴国内外跨界地区协同发展经验，落实国家战略实施、区域发展格局优化以及重大项目落地等新要求，本议题提出探索多样化的治理模式、进一步锚固发展重点、强化与法定规划衔接等策略建议，切实发挥协同规划的平台作用，提升临沪跨界城镇圈协同治理水平。

本文来自：微信公众号 规划上海SUPDRI

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