梁言实录 | 解读梁鹤年先生关于经济与民生的思考【连载】（16）解读《以人为本的主体功能区细化》-规划问道

梁言实录 | 解读梁鹤年先生关于经济与民生的思考【连载】（16）解读《以人为本的主体功能区细化》

自2020年8月开始，梁鹤年先生受《中国投资》杂志邀请开设专栏，将他对中国与国际种种问题的思考写成杂文，与读者交流探讨。本号则从2023年4月20日开启了新专栏——解读梁鹤年先生关于经济与民生的思考，三位青年学者将在本系列连载中分享他们阅读这些文章的感悟。

第十六篇以人为本的主体功能区细化（←点击文章标题可跳转阅读梁先生原文）

规划设计如何考虑“以人为本”

于东飞

从国土空间配置的角度来说，主体功能区分三类：城市化地区、农产品主产区、重点生态功能区，分别代表着三种土地利益——经济发展、粮食安全和环境保护，反映在土地用途上就是建设用地、耕地和生态用地。以人为本的主体功能区细化就是在这些土地的使用、布局和分配上，达成与之相关的三种利益之间最高度的自存与共存平衡[1]。因此，国土空间配置是从天人合一这一宏观格局出发的以人为本。具体来说，就是在特定时空单元上，定位为主体的功能得到“最大”满足，定位为非主体的功能得到“起码”满足，整体利益目标是顺应自然生息规律的和谐状态。

城市化地区作为人们的主要聚居区域，空间布局及土地分配需要应对更加复杂的多元诉求——这种情况下的“以人为本”不能完全依靠相对宏观的现代城市规划理论与经验，也不可能微观到使每一个人完全满意，因而面临两难困境。

依据“城市人”理论，“以人为本”是一种基于人的“物性”“理性”和“群性”的自存共存平衡思维逻辑。在遵循天人合一的总体自然规律之下，人的物性是“以人为本”的根本起点，其中蕴含着“城市为谁设计”“为什么而设计”“以什么为依据而设计”的真正答案。

以人们的日常出行为例，无论步行还是开车，人们日常出行的理想时间基本以30分钟为限。除“宇宙魔力城市”【这个词出自英国地理学家保罗·惠特利（Paul Wheatley）的《四方之极》（The Pivot of the Four Quarters），反映了城市与自然界之间的关系。这类城市包括两河流域城市、印度河流域城市、尼罗河流域城市、中国古代城市和中美洲城市，主要有以下特点：一是重视四至、方位与朝向，一般为南北或东西向，反映古人对天—地—人关系的认识；二是布局规整，街道街区整齐划一；三是内部修建高大的、具有象征意义的城市中心建筑；四是城市形态模拟天象，以达到天人合一的目的】外，古代绝大多数生活性城市的规模集中在200~600公顷，其实这个面积与30分钟的约束密切相关[2]。当然这也说明，人们日常出行的生理和心理需求的“物性”，在漫长的步行城市时代得到了很好的“理性”关照。中外古代生活性城市大都通过适宜步行的尺度规模与布局形式，为人们日常出行这一“群性”特征进行了“画像”，是“物性”约束下日常出行时空单元的经验范本。

在汽车交通甚至是轨道交通网络化时代，人们日常出行的“物性”特征是否获得了适当关照？20世纪初汽车开始量产，1970年代洛杉矶就发生了严重的交通拥堵，甚至出现了交通危机[3]；《2023年度中国主要城市通勤监测报告》显示，北京单程通勤平均时耗47分钟，广州、深圳、上海、重庆、青岛等城市单程时耗超过40分钟[4]。答案似乎并不是正向的。

其实，现代城市问题早就引起了发达国家的重视，但由于更加关照机器生产，配合资本运作，追求经济发展的特性，很难真正将“以人为本”放在城市建设首位，这正是现代城市弊端重重的根源所在。

总的来说，“以人为本”的主体与非主体划分与配置，最核心的参照是人。现代城市本质上仍是为人建造，其运转仍受人的“物性”约束。而这个“物性”何其稳定，千万年来不断变化的只是关照“物性”的外部条件和手段。因此，“以人为本”的现代城市规划设计，需要“理性”挖掘和应对人类最基本的“物性”，及其在不同人事时空表现出的“群性”特征。

参考文献

[1] 梁鹤年. 以人为本的主体功能区细化[J]. 中国投资(中英文), 2021(Z9): 26-27.

[2] 于东飞, 乔征. 轨道交通网络化的城市空间单元构建研究[J]. 建筑学报, 2018(6): 30-35.

[3] National Association of City Transportation Officials. Urban street design guide[EB/OL]. [2024-03-13]. http: //nacto.org/publication/urban-street-design-guide/intersections/minor-intersections/raised-intersections/.

[4] 王晓辉. 《2023年度中国主要城市通勤监测报告》发布[EB/OL]. (2023-08-18)[2024-03-13]. https://mp.weixin.qq.com/s/jSVoOynC1m2e6l4Q_yk3_A.

作者：于东飞，西安建筑科技大学，副教授；加拿大女王大学，访问学者

聚焦高质量发展战略，做好主体功能区规划

王冬银

2021年9月《中国投资(中英文)》刊载的梁鹤年先生《以人为本的主体功能区细化》中谈到，要实现不同区域空间整体效益的最优化，做到“地尽其用”，就要充分利用区域比较优势进行国土空间的差异化配置，并细化政策单元[1]，即通常意义上所说的“做好区域主体功能区规划”。

笔者认为，对于高质量发展与功能区规划，可以通过战略（strategy）和战术（tactic）去理解：战略是宏观的方向、目标，战术是具体的行动、措施；战略指导和启发战术，战术支持和实现战略。

党的二十大报告提出“健全主体功能区制度，优化国土空间发展格局”，明确编制实施重点主体功能区优化实施规划是实现高质量发展的重大战略手段和首要任务，主体功能区细化是国土空间规划的核心职能和重要担当。自2018年机构改革以来，按照党中央、国务院决策部署，自然资源部将主体功能区规划全面融入“五级三类”（国家、省、市、县、乡镇；总体规划、详细规划、专项规划）的国土空间规划体系，目的在于从宏观、中观、微观不同空间尺度上系统深化细化全国各区域功能定位，从而引导各生产要素在区域之间合理流动和聚集。《2023年中国自然资源公报》显示，截至2023年年末，除2017年已获批复的北京、上海规划外，所有省级规划和新疆生产建设兵团国土空间规划均已编制完成并上报国务院，其中江苏、广东、宁夏等17个省级规划已经国务院批复实施；全国市县国土空间总体规划编制工作基本完成。

表面上看，主体功能规划是按照城市化发展、农产品生产、生态资源保护等不同的功能定位，将一定范围内国土空间划分成各有不同侧重点的发展区域，以此作为一段时期内区域发展的指导性战略。三种主体功能及其对应的三种规划用途其实代表三种土地利益：经济发展（建设用地）、粮食安全（耕地和永久基本农田）、生态保护（生态用地）。实质上，区域进行主体功能划分是规划区内代表经济、粮食、生态三个维度的不同土地利益之间的优化平衡，具体包含同一个区域内不同维度发展之间利益平衡和不同空间区域之间的利益平衡。全国“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间；城镇开发边界、永久基本农田保护红线、生态保护红线）成果划定并启用后，保障国家粮食安全、生态安全、城镇化健康发展的国土空间开发底线实际上已经确定，三方利益平衡布局也基本确定。

当前国际形势复杂，我国经济社会发展正处于转型关键窗口期，如何在筑牢高水平安全底线基础上推动社会经济高质量发展？《警世通言》有言，“常将有日思无日，莫待无时思有时”，提醒众人提前谋划的重要性。根据梁鹤年先生“城市人”理论的“人事时空”思维范式[2]，在不同的“时”“空”下，对同样的“事”，平衡和取舍“人”（利益）的选择是不一样的。目前，经济复苏中心工作和高质量发展是重要任务，且各类发展建设对自然资源要素的需求仍然较大，在这样的“时”“空”特点下，按照“优化—平衡”原则，需要做到以下几点。第一，务必清醒认识，从全国层面布局，一定数量和较高质量的耕地资源关系到保障国家基本安全战略的口粮安全，因此，以耕地保护为核心的国家粮食安全仍排在国土空间规划功能区域布局考虑的第一位。第二，优化之后考虑平衡，功能区规划首先考虑从发挥优势和兼顾发展的角度引导经济在区域内的合理布局，各地需按照主体功能定位，将当地新型城镇化战略目标积极融入和服务构建当地新发展格局；为细化全国国土空间规划纲要的总体要求，将工作重点放在编制实施全国重点主体功能区优化具体实施规划上，也就是用具体战术措施，落实推动高质量的战略思想。第三，生态文明同样是规划中需要考虑和平衡的重要利益，“生态兴则文明兴”，为实现“双碳”要求的国际承诺和国家生态文明建设目标，我们既要将原有生态优势区域加以保持并确定具体功能定位和区域划分，同时也要强化与本区域内部和外部的综合性功能的协调布局。

此外，作为落实《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》的近期规划，主体功能区重点要对5年内看得较准的重点空间、亟待落实的重点行动进行总体部署，因地制宜形成优势功能定位区域格局，并强调各专项规划之间的协调平衡。

参考文献

[1] 梁鹤年. 以人为本的主体功能区细化[J]. 中国投资(中英文), 2021(Z9): 26-27.

[2] 梁鹤年. 旧概念与新环境——以人为本的城镇化[M] .北京: 读书·生活·新知三联书店, 2016: 209-232.

作者：王冬银，博士，国家自然资源督察成都局统筹室副主任，二级调研员；加拿大女王大学，访问学者

如何有序公平地划分“主体”和“非主体”

李媛

主体功能区战略是统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的核心战略之一[1]，也是优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系的重要指引。如何解读主体功能区的内在逻辑？在实施过程中如何为国土空间精细化治理提供指引？梁先生在《以人为本的主体功能区细化》一文中提供了思路。

从本质上看，划分主体功能区是为“充分利用国土空间的配置”而发挥“区域的比较优势”[2]。从基底条件上看，不同区域在资源环境承载能力、经济社会发展水平等方面存在显著差异，因此促进这些要素高效聚集和合理流动才会增强发展动力，形成不同区域的比较优势。如何推动这种比较优势的形成？主要方式是政府按照主体功能定位区划分政策单元，通过差异化的国土空间规划和管控工具实现整体利益最大化[2]。因此，关键是基于“主体”和“非主体”功能的划分，形成比较优势的聚合发展力。

笔者认为，主体功能区战略在不同层级的传导和实施过程中涉及三个层面上的“主体”与“非主体”划分。第一，从空间功能定位上看“主体功能”和“非主体功能”，比如按开发内容分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。第二，既定主体功能定位下划分“主导政策方向”和“非主导政策方向”。比如同为城市化地区，京津冀、长江三角洲、珠江三角洲等地区以盘活存量用地为主并严格控制新增建设用地，而中西部地区城市群、东北地区、中原地区、长江中游、成渝地区、关中平原城市群等，应以适当扩大建设用地供给、提高存量建设用地利用强度为主[1]。第三，既定主体功能以及政策主导方向定位下划分工具的“主导施策领域”和“非主导施策领域”。比如城市化地区在以盘活存量用地为主的政策方向下，对不同领域实施了差异化的新增建设规模管控，包括“为保障居民基本生活需求，补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，以及老旧住宅成套化改造等项目，在对周边不产生负面影响的前提下，其新增建筑规模可不受规划容积率指标的制约”[3]。

难点是，如何有序公平地划分上述这些“主体”和“非主体”？梁先生在本篇中提供的思路具有启发性。他认为是“主体”与“非主体”的自存与共存达到平衡，即“主体”功能应得到“最大”的满足或应作出“最大”的承担（优化），非主体的功能得到“起码”的满足或作出“起码”的承担（平衡）。以市给县分配用地指标为例：分配用地指标时，市级可以先拿出一部分指标分配给所有县，保证它们有基本满足或承担，即“平衡”；余下的指标可分配给以这类用地去定位其主体功能的县，以提高这些县的满足或承担，即“优化”[2]。当每个县都想多拿指标导致申报总额超过可供分配额时，可以引导每个县从自存与共存平衡角度，在对各种与建设用途相关的土地利益的考量之上，提供指标申报额的合理性论证，市级以此为参照进行最终的指标分配决策。这类决策过程将有助于引导自存与共存平衡理念的建立和实操，提升“主体”与“非主体”划分的有序性和公平性。UPI