【Open Access】大国之城，大城之民：再论人民城市*

亨利·丘吉尔认为，城市的使命是：“一个可以把孩子养育、教育成为健康正常人的地方；在那里，人们可以找到足以养家糊口的工作，并且有适当的保障；在那里，生活便利、社会交往、休闲娱乐、文化提升等都能够实现。”[1]美好的日常生活，决定了城市和国家的发展质量，也体现了城市和国家的治理能力。触目可见的烟火气息，触手可及的生活机会，触景生情的家园记忆，是我们理想城市的底色。2015年中央城市工作会议期间，习近平总书记明确提出了“人民城市”概念，他强调“城市工作要以人为本，坚持人民城市为人民的原则，在城市中开展工作，是出发点，也是落脚点”[2]。人民城市的建设是对超大城市如何实现居民生活更美好的回应，是对人民主体性的回应。

那么，人民城市如何被再定义以及怎样构建？这一问题的实质是：如何满足人民群众的对美好生活的需要。为此，本文基于城市权利理论视角，从“人民性—人民需求—人民算法”这一逻辑链条进行比较分析。将重点从如下几个方面阐释为什么要讨论人民城市的命题：其一，还原城市治理过程中鲜活的人民及其需求，呈现被忽略的“人民性”议题；其二，从新的角度阐述宏大治理与微观生活的关系，并为治理现代化提供政策设计的理论框架；其三，提出人民算法，并为具体治理过程的决策选择提供可操作性方案。这一研究也将从另一个层面上分析“以人民为中心到底如何进行”。

2015年的中央城市工作会议指出：做好城市工作，要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待，坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民。回到城市场景，为民而治就是人民城市的建设过程。“什么是人民城市？如何建设人民城市？”成为了城市治理的关键议题。

对人民城市的理解在本质上与城市权利有关。在已有的讨论中，主要形成了三种分析路径：第一，从公民权利与城市权利的关系层面进行充分界定。城市权利所指的不是一项自然的权利，也不是一项契约性的权利。其指的是城市居民的权利，还有那些在交通、信息和交易的网络与流通中出现而结成的团体的权利[3-4]。围绕城市权利与空间正义展开关于找回城市人民性的丰富探讨，指向平等、民主、多样性与公共性等多维价值[5]。第二，讨论人民需求与城市权利的关系，探讨人的需求和以利为导向的城市发展之间的关系[6]。立足于回应全球新自由主义城市化带来的公平受损、空间分割、社会分化、唯私主义泛滥等现实危机与问题[7-8]，解释了为什么强调城市权利是重要的。探讨资本、权利和文化在城市空间中的相互作用与影响，揭示了资本主义逻辑背后存在城市空间重构的问题[9]。第三，从公民参与如何解决城市权利的归属问题出发，认为城市权利的行使在于参与建设。从需求和参与的角度看，城市权不仅是个人获取城市资源的权利，也是根据居民的需求和愿望塑造与改造城市的权利。城市权利可以使边缘化的城市居民积极参与决策过程，挑战城市权利结构，创造更加公正和包容的城市[10]。城市权利不仅是一种房地产投机者和国家规划者所定义的权利，也是一种使城市与众不同的积极权利，更符合人们内心的愿望，从而以不同的形象重新塑造我们自己[4，11]。

马克思认为，城市存在着深深的人民性[14]。中央重视城市人民性，是以人民为中心的发展观在城市治理领域的深入落实并指引了人民城市建设的未来。中国治理的重要原则是人民至上，而人民至上是党的价值追求、行动指南和宝贵经验，是以人民为中心的治理，而以人民为中心的治理命题可以很大程度上解释当下中国的时代之问。因此，我们必须深刻理解城市治理过程中的人民。

▲ 图1 | 人民城市中人民性的三重内涵

Fig.1   The triple implications of “people” in a People’s City

资料来源：笔者自绘。

其次，人民城市不仅意味着人民是城市的主人，更意味着人民是公共事务的合作者、建设者和决策者。就城市来说，城市不仅是为人民服务的城市，也是人民参与和人民建设的城市。我们想要什么样的城市，无法与我们想成为什么样的人、我们寻求什么样的社会关系、我们珍惜与自然的什么关系、我们的生活方式是什么等问题分开。因此，城市权利不仅仅是个人获得城市资源的权利，也是一种通过我们内心的愿望来改变城市的权利。在普及互联网的大背景下，人民的自我赋权能力大大增强，其主体性和自觉性也将得以更大程度的深化[18]。只有一方面强调人民权利，一方面强调人民责任，才可能真正让以人民为中心的理念在城市建设中扎根。

如果人民城市建设的重要前提是识别和回应人民的需求。那么，我们生活在城市中的共有需求究竟是什么？在此，我以2023年淄博烧烤这一现象级的城市场景为例，将当下城市中人民的共同需求总结为街头繁荣、烟火气息、线下欢聚，常人可达、情感共鸣等5个方面。这五大需求的提出和实现，为中国城市发展和治理提供了另一个思路，也可能让城市更贴近人民、更具活力。

第一个需求是街头繁荣。城市是经济增长和创新的引擎，城市规划、城市治理必须保证城市的街头繁荣。因为街头繁荣意味着市场发展，没有市场的发展就没有城市繁荣，没有城市繁荣就没有城市美好生活。中国发展至今，创造一个又一个奇迹，就是因为承认了市场的重要性。城市是各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，全面建成小康社会、加快实现现代化，也必须抓好城市的“火车头”。淄博用独特的方式打开思路，同时完善相关配套政策，既增强了消费信心又进一步优化了政府公共服务供给。没有维持经济繁荣的措施，城市就没有立足之本，就会缺乏抗地域风险的城市韧性，因此增长和繁荣通常是城市居民和公民领导者优先考虑的重要问题[19]。例如，当把社区商业街道作为公共空间系统的一部分进行规划时，社区商业街道便成为人们感受城市性的城市空间[20]。在创造经济价值的同时，也创造社会价值，促进社区可持续发展。让人民共享发展成果，让发展成果深刻融入人民看得见、摸得着的美好生活体验中，同时在人民对美好生活的向往中把握新的发展机会，实现可持续发展。

第二个需求是烟火气息。烟火气息的背后是生活工作平衡理论，这也表明每个普通人的日常生活习惯与城市规划、城市建设的协调。很多城市存在职住空间分离、商业空间缺乏、忽视普通民众需求、交通空间通达性较差及公共空间私有化等问题。以道路规划为例，“职住平衡”反映的是工作需要与家庭生活在一定规模的城市地域范围内的匹配程度。随着超大城市的形成，职住分离问题愈发凸显，越来越多的“打工人”需要承受通勤时间过长，钟摆式交通的压力。城市道路的建设不是单纯的基础设施建设，而是为人民修回家的路和上班的路，为人民修建通往“人间烟火”的路。如何在这条人间烟火的路上链接菜场、超市、学校，日常的生活习惯如何与城市道路建设，城市的各种建设相协调也是一种“烟火气”的体现。“进淄赶烤”期间，淄博对途经烧烤店的常规线路进行重新摸排，开通烧烤公交，将公交线合理覆盖到沿线车站、烧烤店，最大程度满足市民、游客的需要。淄博烧烤只是一个例子，但让城市社区繁荣又具有烟火气，以人民为中心的规划空间和社会空间合理供给、满足了人民需求[21]，在发展和稳定之间寻求较低社会成本和较少社会冲突的“和平”道路应该是城市规划的目标和使命。通过合理的规划设计使空间权利上的“不满意最小化”[22]，让发展和生活高度融合，在创造美好生活中挖掘内蕴的经济增长点，达成人民城市和社区善治的发展走向，提高人民居住城市的幸福感。

第三个需求是线下欢聚。空间是城市发展的载体，城市建立在自然空间和社会空间的双重维度上。城市规划是社区和社区、片区和片区、城市和城市之间的便利性连接，要关注不同空间功能的有机融合。线下欢聚首先需要可以线下见面的物理空间。淄博烧烤爆火前期，政府就已经做好了建设新烧烤城的准备。烧烤之所以能“出圈”，很大程度上是因为打通了城市内部线下欢聚的通道。在交通上，开设烧烤专用公交线，在设施配套上，打造“智慧淄博烧烤服务”小程序，提供出行地图、文旅专线信息、烧烤店指南、住宿指南和景区等一系列信息服务。由烧烤协会牵头，发布一期淄博烧烤地图，包括烧烤店相关介绍、地址、联系方式、导航路线等内容。同时青年驿站全部向青年学生开放，来淄实习、游玩、访友的市外高校在校大学生，可享受每年4次每次5天的半价入住优惠。更进一步，淄博打开了与其他城市链接的圈子，为给更多外地游客来淄提供便利，设立“烧烤专列”，进一步扩大影响力。

城市的空间不是与人无关的容器，空间承载着人多种多样的生活方式与丰富的社会关系，因此空间具有深刻的政治性、人文性，这是城市不容忽视的特性。淄博这些举措的本质，是以人民需求为政策执行的出发点，充分关注商业空间、交通可达、住宿便利这些游客基础需求[23]。疫情也让我们意识到，楼栋的尺度在社区规划中的重要性，以人民为中心的城市规划应涉及楼栋的建造与更新。向居民开放安全、可达、绿色和高质量的公共空间和街道网络[24]，让公共生活的适度嵌入与美好建构来促进城市公共空间的规划设计。

第四个需求是常人可达。常人可达意味着在城市规划中必须考虑城市是一套整体的生态体系，既包括物理生态，也包括社会生态和产业生态。城市规划和城市建设应思考如何产出更低价保值的设施以及满足人民的可达性需求。从地理位移来看，宜居意味着城市内部“居”与“业”的通勤距离和“医”“养”“教”等的可达程度处于人民主观可接受范围内。而传统功能性社区空间规划和利用，虽然有利于提高城市空间利用效率，在一定程度上提高城市管理和服务的效率，但也容易导致社区空间功能单一的问题，不但使社区空间变得索然无趣，还割裂了社区居民交往最有效的空间载体[25]，制约着社区治理效果和居民生活水平的提高。从场景来看，人民城市要同时满足人民的生理需要、社会需要及心理需要，人民需要的是能使人民健康生存下去的城市整体生态系统。

第五个需求是情感共鸣。这是城市治理的拟人化和情感化的大挑战[26]，管理者要将自己当作普通人，同时也要把被管理的对象当作普通人。在本质意义上这是基于现代性的共鸣和情感共鸣。淄博烧烤现象的产生源自于疫情期间淄博对来淄博隔离的大学生们的承诺，约定待到疫情结束之后请大学生们回来，再聚淄博烧烤。正是这份美好的期待和对承诺的兑现，让人感受到了淄博城市治理中的情意与温暖。追求美好的事物，不仅仅是因为它的美，更重要的是它容易让我们产生情感共鸣。情感共鸣既需要治理主体对治理客体的情感关怀，更应该用制度的方式来加以巩固和凝聚[27]。

随着市场经济发展、城市化进程加速、劳动力自由流动，单位制逐渐弱化、住房走向商品化，传统熟人共同体转向陌生人社会[28]。人们开始越来越多地依靠市场机制获取资源，个体利益取代情感关系成为重要的行为准则。由此引发的问题是：城市化不仅带来了商品、技术、资本、劳动力跨区(国)流动的结构性转变，也带来了制度性转变。制度的产生基于特定的历史环境。当历史环境由于结构性的变迁而变化的时候，新环境势必对制度的运转提出挑战。因此，任何一种政治经济秩序都隐含内在矛盾，而这种矛盾，往往是不确定性的制度性来源[29]。当不确定性对组织和个人造成伤害的时候，可以称之为风险。城市，作为现代社会最重要的一个物理场地、一个经济场所、一个社会场景，其集聚属性、规模性和流动性，让制度变得更为复杂，不确定性更为强化，伤害变得更有可能，城市风险性也更强。

在城市风险性增加的同时，人民需求的异质性也开始增加。治理要面向每一位鲜活的个体，因此异质性是人民需求的一个鲜明特征，这包括个体或者群体之间的差异。异质性带来差异、分歧和利益与价值观的不一致，这也成为城市冲突的重要来源。个体化社会兴起的异质性既体现在横向上民族、文化和职业等领域特征的差异加大，也体现在纵向上收入、财富、教育等资源占有的差异加大[30]。异质性的结果是：原本毫不相干的个体，诸如不同单位、教育、职业、文化的人因职业选择落脚到同一个城市，经由住房的市场机制作用居住和生活在同一个社区。异质性强化了城市居民交往互动的匿名性、非人情化和表面化特点，降低了其整体信任，减少了成员间紧密的社会联系，也降低了居民的参与水平和对城市的认同。同时，异质性的本质是社会结构的转变，其意味着居民所关注的公共议题也不同。层出不穷的新增社会诉求，日益突出的利益分化和观念分歧，这些都使得城市面临着更复杂的情境。一旦城市利益调解机制无法及时有效整合、回应新增利益诉求，就会引发社会的不稳定。

因此，虽然人民是整体性概念，但必须关注人民群体的分层。这种分层至少有3个维度：其一，收入分层。个人收入是否可支撑家庭发展，是否有非劳动收入等问题。不同收入的群体，甚至可能无法“平等地享有完善的公共设施资源”[31]。其二，住房分层。有无住房在很大程度上关乎个人在城市中的尊严。一方面，为了维持和保证城市的空间价值，政府不仅划分了管理和公共服务供给边界，且在公共服务资源稀缺的情况下，将教育、医疗、交通、治安等与城市区位和住宅捆绑在一起，通过一次性投资使其变成高价商品。另一方面，住房分层与住房货币化和借贷有关。借贷的本质是提前透支劳动性收入，这种提前透支将大大加剧城市居民和城市家庭生活的脆弱性，并使借贷从生产领域转到日常消费领域。其三，认知分层，市场化强化了认知分层，市场化、全球化与互联网化缓解了价值观的分层，但算法又强化了认知分层，使得面对同样的城市政策决策，产生了认知差异。

我认为，以人为本的核心，是必须更深刻地理解和承认人的异质性，且将这种异质性带入城市的公共决策过程、城市的管理过程及城市的技术过程。面对复杂的人群差异，标准化的管理方式越来越难以应对，标准化的公共服务也难以满足差异化的需求。比如：某社区有一块空地，到底是应为老年人建公园，还是应为年轻人建停车场？没有任何一个人应以弱者身份获得更多偏袒，除非决策过程导致这个结果。那么，到底为谁而建？随着城市化发展速度的不断加快，面对高密集性和高流动性的人口，大城市的优质公共服务资源的覆盖能力与各类人群多元化、高质量公共服务资源的需求形成强烈对比，由此导致社会治理关系和利益冲突的协调与化解的代价及困难增加[32]。由此，在城市治理和城市规划过程中，“以人民为中心”将从一个价值命题变成一个科学命题，即：如何满足大多数群体的迫切需求，但同时为了避免城市与人之间的剥离，又要保证对少数群体最小化的伤害。城市治理的本质就是调节和平衡异质性，并维持城市不同群体的融合，这是城市治理的另一个重要挑战。

在具体城市治理过程中，“以人民为中心”理念将遇到不同程度的挑战，无论在城市规划、城市建设还是城市管理过程中，都需要面对一些非常琐碎而精细的问题：第一，在城市建设和城市决策过程中，哪些群体被侧重考虑，而哪些群体可能被忽略；第二，哪些需求可以被侧重考虑，而哪些需求可能被忽略；第三，城市治理工具如何设计以满足重点群体的需求；第四，城市治理技术如何配套以降低对被忽略群体的伤害；第五，如果没有办法避免伤害，如何通过完善城市社会治理来维持秩序？等等。这些问题如何解决，需要更细致的治理方案。

3.2  人民算法：一个决策选择的城市治理方案

可见，在多种价值冲突中如何做到人民利益的统筹，实现以人民为中心的治理，是当下迫切。在城市治理过程中，人民不是简单不变的实体，而是一切关系在其中同时存在而又相互依存的社会机体、是一个能够变化并且经常处于变化过程中的有机体。动态性、复杂性、需求多样性和自我赋权成为人民的基本特点，因此城市治理对决策过程中价值权重和优先顺序提出了切实诉求。在此基础上，提出人民算法的概念，并希望以此作为城市决策选择的一个方案。人民算法的本质是借用技术，让多数的、重要的、迫切的人民及其需求，变成可发现、可感知、可预判的具体政策对象。人民算法的基本逻辑是“技术向善”。需求是人民算法的基本指向，数据是人民算法的主要材料，协商是人民算法的核心机制。

▲ 图2 | 人民算法的治理逻辑

Fig.2   Governance logic of the “people” algorithm

资料来源：笔者自绘。

另一方面，通过人民算法也可以提升公共服务的效率和扩大服务供给，减少服务资源的消耗与浪费。政府提供公共服务不仅仅依靠行政命令，还需要对公共服务进行评估[35]。通过科学的手段精准地识别出处于不同事件中的分层群体，识别出最重要的最迫切的需求，以此为基础明确治理方向，考虑如何通过有效的政策工具设计方案以及如何配置社会资源以实现需求。在互联网时代的数字化空间中，运用大数据信息技术对网络民意进行算法排序和数字化识别，有助于整合不同群体的需求信息，为公共服务供给提供参考。公共部门的治理主体借助算法的信息汇聚和推理功能，经过智能识别和筛选公共服务信息资源，预测公共服务需求的演变扩散，诊断出公共服务需求治理过程中存在的问题，进而调整优化公共服务供给方案。

尽管政策设计不能满足每个人的全部需要，但这些需求均应在政策设计过程中予以考虑。利用人民算法进行政策优化设计，可满足迫切需要和特定群体的特殊需要，以及对弱势群体诉求进行正面回应。城市治理的复杂性就在于，在不同层面上每个人都可能是城市的弱者。就城市的经济层面来说，低收入阶层通常是弱者，他们难以承受价高的住宅和交通；就城市空间层面来说，残障者通常是弱者，他们需要易通行的道路和空间；就城市社会层面来说，老人和儿童通常是弱者，他们需要更多非生产领域的设施和服务，比如休闲和文化，也包括易通行性。“唯弱者得安宁，城市方得安宁”。通过资源的合理配置，提高公共服务水平，确保相对弱势者的利益，以最多数、最重要的人民群体为基础，为其提供保障性、辅助性措施。

3.3  民意速办平台：人民算法如何推动城市治理真正回应需求

从实践层面来看，城市治理中的人民算法面临着三大挑战：第一是如何精准化地识别多元的人民需求；第二是如何用最优化的方式回应和解决迫切需求；第三是如何通过系统化配套去预防风险或降低风险带来的伤害。探索城市现代化治理方式和应对治理挑战需要创新治理方法，也需要提升治理能力，以治理能力回应变化、解决冲突和指引未来。深圳的民意速办平台是一个初步的实践探索。

在民意速办平台中，首先进行的是人民需求和诉求的收集。民意速办平台利用智能数据抓取、用户的主动上传和政府部门的信息共享等多种手段，确保了对需求的准确把握。然后，将诉求进行分拨操作。相关部门采用大数据和人工智能技术来分析和处理收集到的民意信息，并根据问题的类型、紧急程度等，结合诉求清单的职责划分，将问题分配给相应的职能部门。然后，各职能部门需在规定的时间范围内，依据服务质量标准来处理需求，并对其关心的问题给予及时回应。在这一流程里，平台能够实时地跟踪和评价诉求处理的进度和效果。最后，打通监控和评估机制。平台为用户提供了一个评估问题处理结果满意度的窗口，并配备了建议、投诉等互动功能。居民可以从处理速度、效果、服务体验和反馈质量4个方面对其进行评估。平台还建立了针对民生需求的“好差评”评价机制和“不满意回退”制度。一旦出现“差评”，将触发相应“不满意回退”机制，允许将投诉退回至负责的单位进行重新处理。如果在重新处理后仍未获得满意评价，将会进行专门督办，以推动投诉得到真正解决。

在此基础上，深圳对系统智能分拨和对群众需求进行即时响应，将“问题清单”转变为“职责清单”，并将复杂的民生诉求细分为3级、18大类和4 315项具体的民生诉求，编制了详细的民生诉求职责清单，该清单成为民意速办平台的核心运营依据。这个职责列表有助于明确各自的职责范围，并与相应职责部门进行匹配，从而实现任务的精确和迅速分配。

没有人口的集聚，就没有城市的构成。在城市化建设中，人始终是关键且重要的因素。本文多次强调，在具体的治理过程之中，“以人民为中心”不仅是政治和价值命题，也是科学和技术命题。人民在治理的过程中是具体的、差异的、个体的，城市治理的关键是保证利益相关群体中多数者的重要需求，并保证对少数者的伤害最少化。人民的意愿通常体现为“多数人的公约数”，但“多数人的意愿”有时候并不是一目了然，需要科学甄别和研判。少数服从多数，并不意味着少数者的需求可以被完全忽略。不一定所有的人民需求都能得到回应，对于满意最大化而言，不满意最小化对城市治理和城市规划可能更具有操作性，也更能保障大多数人的利益。也因此，伤害和救济是任何城市政策都需要纳入的变量，城市政策在这个方面需要保证配套性与系统性。借助技术与算法，可以让人民模糊的需求精准化、人民隐匿的需求明显化、人民多元的需求有机化。

（本文核心观点发表于“2023年中国城市规划年会”大会演讲。）

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