科研创新 | 城市综合防灾专项规划研究 课题概况

在国土空间规划体系中，综合防灾规划是重要的支撑体系。城市是全域发展的引领动力，城市规划尤其是中心城区规划仍然是国土空间规划的重点。城市综合防灾专项规划是国土空间规划的重要专项规划。从城市规划过渡到国土空间规划之后，各类防灾专项规划的编制理念、编制内容和编制方法也面临着转型的要求。在国土空间规划编制、审查、监测评估和行业管理方面，急需适合国情的城市综合防灾专项规划理论、规划编制和审查要点，以及面向韧性城市建设的国土空间规划策略，从而科学、有效地指导城市综合防灾专项规划编制和审查工作。

本研究是在全球灾害类型日益复杂多样，灾害损失持续增加的总体背景下，以整体提升我国国土空间和城市安全韧性为着眼点而开展的研究。本研究由自然资源部统筹安排，自然资源部国土空间规划研究中心委托进行，也是自然资源部行业标准《国土空间综合防灾规划编制规程》（以下简称《规程》）的支撑性研究之一。

图1：已经颁布实施的《国土空间综合防灾规划编制规程》

本研究重点梳理现有城市综合防灾专项规划编制的理论基础和编制实践出现的问题，提出国土空间规划编制体系中的城市综合防灾专项规划编制技术要点、审查要点，以及规划实施保障机制。

本研究的技术路线是按照城市综合防灾专项规划“是什么”“为什么”“编什么”“怎么编”以及“怎么用”的逻辑思路，先研究现实问题和理论基础，建立彼此关联；在此基础上，提出城市综合防灾专项规划编制策略。

本研究首先研究韧性城市理论、政策法规和实践经验，评析和借鉴国外城市综合防灾规划编制体系，解析我国各类防灾规划技术规范，梳理剖析我国已编制的城市综合防灾专项规划和相关防灾规划案例，寻找我国城市综合防灾专项规划编制存在的关键问题。在此基础上，进一步分析当前我国国土空间规划编制实况和城市综合防灾专项规划需求，提出面向韧性城市建设的国土空间规划策略，研究适应国土空间规划体系的城市综合防灾规划编制内容、深度和编制方法，最终提出我国城市综合防灾专项规划编制技术要点、审查要点，以及规划实施保障机制。

图2：研究技术路线

本研究形成的研究报告包括六章和两个附录。

第一章为 “绪论”。主要阐述研究背景，重点分析了全球灾害变化的趋势和我国面临的主要威胁。

第二章为“当前国内外城市综合防灾专项规划编制实践与技术要点”。梳理分析了国外城市综合防灾规划编制技术要点，以及我国城市综合防灾规划的理论基础和实践情况，并从新形势和新要求响应、法律法规标准依据、规划编制和审查技术要点、规划实施机制保障等方面分析当前城市综合防灾专项规划的编制研究存在的问题。

第三章为“面向‘韧性城市’建设的国土空间规划策略”。一方面对“韧性城市”理论进行综述，另一方面阐述该理论与国土空间规划的关联，及其在国土空间规划中的运用方式。

第四章为“‘韧性城市’理论在城市综合防灾专项规划中的实现路径”。研究建立起“韧性城市”理论与“城市综合防灾规划”二者的关系，以此作为城市综合防灾专项规划编制的基石。

第五章为“城市综合防灾专项规划编制要点和审查要点”。研究针对国土空间规划体系内的城市综合防灾专项规划，在前述研究的基础上提出规划编制策略。

第六章为“城市综合防灾专项规划实施保障机制”，进一步结合实际，提出解决城市综合防灾专项规划编制的保障机制问题的要点。

本研究的两个附录分别为：“各国综合防灾规划案例摘要”“国内外‘韧性城市’建设实践概况”，主要是将支撑本研究的一些重要基础资料进行梳理和摘编。

本研究的主要结论为：（1）城市综合防灾专项规划是国土空间规划体系中的相关专项规划，针对城市地域范围的主要灾害风险，以规划布局和空间管控为主要手段，对应自然资源规划管理和应急管理的事权，并与其他灾害管理部门的单灾种规划相衔接。（2）城市综合防灾专项规划以“韧性城市”理论为基础，须构建体现城市空间韧性的关键指标、规划内容和评估手段。（3）城市综合防灾专项规划应围绕涉灾用地、空间和设施的规划布局、配置与管控，完善或补充现有的综合防灾规划编制技术，在风险评估方法、平灾结合、平急两用规划管控方法和规划动态评估方法等重要方面作相应的改进和调整，同时优化改善规划编制审查和相关实施机制。

本研究的主要创新点体现在以下三个方面：

一、锚固根基。本研究充分论证并明确：未来编制的城市综合防灾专项规划的理论基础应是“韧性城市”理论，性质应是国土空间规划体系中的相关专项规划，规划编制应围绕这个定位和理论基础进行。

二、视角新颖。本研究不是仅仅从技术角度看待防灾规划问题，而是结合对目前存在问题的分析，从管理机制角度入手，通过梳理厘清“综合”规划内容与管理机制的对应关系，体现综合防灾专项规划的作用和功能。

三、实用适用。目前各地各级国土空间总体规划的编制基本完成，国土空间相关专项规划编制已经提上日程，本研究的系列结论可以解决城市综合防灾专项规划编制的主要实际问题，有利于及时制定和完善相关法规标准，指导规划的编制和实施。本研究的一些成果已在本研究团队承接的市、县级国土空间总体规划编制中得到了应用和检验。