规划问道
上篇：面向资源管理的国土空间规划标准体系——国家标准化战略和趋势引发的思考
引用格式：
杨帆. 面向资源管理的国土空间规划标准体系——国家标准化战略和趋势引发的思考 [J]. 城市发展研究, 2024, 31 (01): 11-20.
● 基于空间认知建构国土空间规划标准体系
· 建立资源空间管理意识
（1）立体化、多维度、多职能、多环节的管理协同
资源管理需整合原有相对独立的多个职能和实践领域，涉及多个科学、知识体系和技术方法路径。其中，需考虑资源管理的空间类型以及实现资源管理的规划工作流程，兼顾行政层级造成的多层次规划间的指导关系，或称不同层级、不同行政单元之间相互协调、指标考核、协同治理的关系。为此，面向全过程资源管理的标准体系建构，需要超越技术范畴，进一步涵盖社会治理、公共服务和科学研究等方面。同时做到，其一，标准体系框架应满足公共行政职能要求和管辖范围，符合公共服务事务逻辑；其二，在保证决策效率前提下，将管理职能尽可能落实到最具操作性的管理层级，符合社会治理制度逻辑；其三，在选择规划方法时，尊重各类资源内在规律，符合技术和科学逻辑，保证资源管理的合理性和有效性[34]（图4）。
图 4 立体多维的资源管理标准化框架
（2）资源“全生命周期”管理
资源管理视角的国土空间规划应覆盖资源保护和使用全过程。是资源“全生命周期”的规划管理和实施机制，是资源管理一系列环节的循环链条。国土空间规划的依据和行动策略，既包括资源的调查、确权、登记和保护、开发、使用，[50]也包括资源“空间管理模式，空间治理规范，规划管理规程”等内容（图5）。
图5 资源“全生命周期”管理的国土空间规划标准关系示意
（3）资源的管理单元
为落实资源管理目标，需考虑和选择具有责权利对等性的“基本治理单元”。为实现全域、全要素资源管理，具有相应行政能力的基本治理单元应至少满足四个条件：其一，要有实体性的管理空间范围；其二，要有地方性、持续性的税源支撑，不能缺少支柱性产业而靠财政转移支付来完成资源管理；其三，要有一定的历史传承性，符合传统地域文化的认同；其四，要有利于维持地域多样性和差异性。此外，基本治理单元不能空间范围过小，难以形成具有复制价值的一般性、普适性规则；也不能过大，造成巨大的内部性差异。从历史经验借鉴，县（市）级行政辖域是较适宜的基本治理单元。也就是说，国土空间规划的编制、监督实施以及标准体系规范、引导作用的发挥，均要兼顾制度性成本、技术可行性、科学合理性和决策必要性四个方面（图6）。
图 6 资源管理“基本治理单元”示意
· 明确管理职能边界
作为实现资源管理目标的解决对策，国土空间规划提供了空间化、非重叠、边界清晰、责权利明细的管理工具。“三年行动计划”提出国土空间规划“基础通用类，编制审批类，实施监督类，信息技术类”四类标准构成技术标准体系框架，是与国土空间规划业务直接关联的技术支撑，[51]尚未涉及资源管理公共服务和社会治理的内容。
基于“三区三线”划定成果，按照资源管理实际权责归属和资源空间功能内涵，进一步对标准体系进行细分，以实现责权利相一致的公共管理。比如，可在现有技术标准体系基础上形成“5+1”分类标准体系，即：一个“综合协调分体系”和“五类空间分体系”。其中，“综合协调分体系”是纲领性文件，它首先从总体上协调各分体系标准间关系，使其保持目标和准则一致；其次，对各分体系机制、技术和科学内容进行高度总结，发挥综合索引的作用；第三，还包含技术性内容之外的制度性、服务性、科学研究指南等内容（图7）。
图 7 基于空间认知的国土空间规划“标准体系-分体系”框架建议
· 构建空间治理“标准体系”
标准是“软法”性质的规范，作用大小取决于其定位和层级。通常推荐性标准与强制性标准相衔接，强制性标准则与法律法规衔接。标准体系内则分为强制性标准与推荐性标准，推荐性标准又分为国家、行业、地方标准与团体标准等。[12]
国土空间规划涉及现有规范性文件类型繁多、关系复杂、体系庞杂。就文本类型而言，就有标准、法律法规与政策文件三大类型。就规范行为属性而言，有编制（修订）类、管理类、监督类。就发布层级（非适用层级）而言，有国家级、省级与市（县）级。各类规范性文件层级交错、管辖范围交叠并时有疏漏，规划实践中时常无法明晰不同场景下适用的规范性文件。因此，在划分标准体系与法规政策体系边界的基础上，对规范性文件进行梳理很有必要。进一步，可考虑将国土空间管理事务、社会治理的标准化与“技术标准体系”融合扩展为空间治理“标准体系”；将其与“法规政策体系”并置作为国土空间规划体系的基础支撑，分别承担“软法”和“硬法”作用。突出从工程建设规划转型为资源管理规划的标准化目标，强调对资源管理所蕴含科学规律的重视。（图8）
图 8 国土空间规划体系架构中“标准体系”的定位建议
● 结语
国土空间规划为全域全要素资源管理提供了规划治理工具。为了提高其辅助管理的效能，整合以科学逻辑为基础的专业技术标准、以制度逻辑为基础的社会治理标准和以事务逻辑为基础的公共服务标准于一体，有利于实现规划治理工具的政策一致性、技术通用性和指标传导性等目标。
“科学技术”“社会治理”“公共事务”三个视角反映了社会需求和发展趋势，帮助进一步厘清主体意识、管理边界和协同关系。其一，“科学技术”视角反映了国土空间规划的“产品”属性，需要由产品实现标准、基础保障标准和岗位标准作保障，形成类似“技术标准、工作标准、管理标准”[52]分工关系，着重回答“规划如何标准化”问题。其二，“治理工具”视角要求标准体系提供“社会治理”和公共事务准则，着重回答“规划能不能标准化”问题。其三，“公共事务”视角反映了国土空间规划“公共政策”和技术方案双重属性，标准体系提供了“软法”性质的约束机制，着重回答“规划标准化的意义”问题。按照国际惯例在国土空间规划领域实施标准化战略，制定为国际所接受的标准，既可以有效消除现行标准“交叉重复矛盾”“体系不合理”“协调机制不完善”等弊端，也可以输出先进的治理理念、技术和方法。
原文始发于微信公众号（中国国土空间规划）：（续篇）面向资源管理的国土空间规划标准体系——国家标准化战略和趋势引发的思考
