规划问道本刊“学术动态（Planning Reviews）”栏目，推介国内外学术书籍和文献报告、关注国际研究动态和前沿热点、分享规划案例研究。本期“城乡规划管理与政策”专栏，向大家推介4篇文献，综合介绍纽约市“土地发展权转移”（TDR） 机制。
（专栏编辑：赵蔚，同济大学建筑与城市规划学院副教授）
土地发展权转移（the transfer of development rights，TDR） 是美国实施区划的工具之一；是指发送区（the sending area） 的土地所有者将发展权从财产权中分离出来，转移给接收区（the receiving area） 的受让人以提高其土地开发的强度的过程。纽约市是全美最早创设并使用TDR 机制的城市。为了应对二战后大规模建设对历史建筑物的破坏，纽约市于1965 年制定了《地标保护法》（the landmark preservation law） ,并于1968 年设立了“地标转移”（Landmark transfers） 作为实施《地标保护法》的手段。国外学界认为这是TDR 机制形成的标志。自此以后，TDR被其他州采用，其具体操作形式因地、因时而异。就纽约市而言，在实践过程中形成了四种主要的TDR 机制，包括分区地块合并(zoning lot mergers , ZLMs)、大规模开发规定(large scale development provisions, LSDPs)、地标转移(landmark transfers)及特殊区域转移(special district transfer)。
1. 分区地块合并(zoning lot mergers ,ZLMs)
ZLMs概念源自于1916年的纽约区划决议（zoning resolution），是指在不违反区划相关适用条款的情况下，将同一街区（block） 内相邻的分区地块（zoning lots） 合并，允许原区划地块上未使用的发展权在合并后的地块内转移。该过程是依规定(as-of right)的行为，不需要额外的批准，甚至不要求合并后的地块（merged lot） 属于单一产权（single fee ownership）。与其他类型TDR不同，ZLMs的创设并非为了实现某一特定的政策目标，而是被视为“分区地块”的定义拓展的产物。因此从这个意义上讲，ZLMs不属于发展权转移，但其市场交易过程及其结果与其他的发展权转移机制相似。
ZLMs由于程序简单而得到广泛使用，该机制曾一度促进了中央公园以南地区的公寓市场的繁荣。在高度不受限制的中城区域（midtown location），通过ZLMs获得的发展权被转译成为高度，造就了该地区大量的超高层建筑。此种现象曾一度引发了公众的担忧。
2. 大规模开发规定(large scale development provisions, LSDPs)
大规模开发规定类似于ZLMs的变体，其创设的目的是在地区开发中鼓励更多的多样性和富有想象力的场地规划（site planning）。具体包括大规模一般开发(the large scale general development, LSGD)、大规模住宅开发（large-scale residential development , LSRD）、大规模社区设施开发（large-scale community facility development, LSCFD)；规定对三类开发的最小场地规模提出了要求（分别是1.5英亩，1.5英亩，3英亩）。
一般而言，要求申请者拥有对该地区的单一所有权（single fee ownership），或者至少是统一的控制权，使得所有者或项目运营者能够将之作为一个整体进行规划和开发。对于符合要求的项目，城市规划委员会（CPC） 可以通过授权或特别许可修改部分区划规定，包括建筑面积和居住单元的分配、高度、退界以及其他体量规定等，这在某种程度上放松了对该地区的管制。CPC 审批的原则是，大规模开发项目的规划相比通常的区划更加能够有利于场地的使用者、周边的社区以及整个城市。
与ZLMs不同的是，大规模开发规定可以跨越区划边界（zoning district boundaries） 进行操作，这体现了它的灵活性。但在程序上较ZLMs更为复杂，需要严格的授权或许可程序，以使城市规划委员会得以进行监管甚至是直接干预。
3. 地标转移（landmark transfers）
与ZLMs及大规模开发规定相比，“地标转移”体现了发展权在不同产权人之间转移的过程。根据区划法74—79条规定，由被指定为地标的物业所有者提出申请，在获得CPC的特别许可(special permit)后，可将其未使用的发展权出售给邻近的产权人。规则还要求，除非接收地块（the receiving lot） 位于高密度商业区，每次转移的建筑面积不能超过接收地块最大建筑面积的20%，且发展权转移需附具对地标的维护计划。
“地标转移”机制在纽约市并没有得到广泛应用。自1968年创立至2015年，该机制仅仅成功地被使用了11 次。原因之一是特别许可程序涉及到公众审查（public review），操作成本太高且具有不确定性。此外，就发送区而言，根据区划要求，许多地标不符合转移资格，如R1至R5区域内的地标。就接收区而言，可获得的转让面积受到严格限制，加之被指定的地标数量越来越多，因而满足要求的接收区域相对越来越少。可见政府基于多目标下的管控标准影响了发展权转移的可行性。尽管如此，“地标转移”给其他类型的发展权转移设计提供了样板。
4. 特殊区域转移(special district transfer)
1970年纽约市第一次引进特殊区域转移机制。不管从目的、程序要求还是转移半径来看，“特殊区域转移”的要求都比“地标转移”更为宽松。首先，“特殊区域”没有统一的标准定义，一些项目的发展权发送区的指定仅仅是基于区位，或是特定的建筑性质或用途。其次，特殊区域转移的程序要求也因项目而异，包括通知(notification)、认证(certification)、授权(authorization)、特别许可(special permits)等。
以剧院次分区（Theater Subdistrict） 项目为例，其目标是为了保护百老汇影视产业免受周边居住和办公区扩张的影响。剧院次分区属于special midtown district （纽约市的特别用途区之一） 的一部分，区内的大量剧院建筑始建于19世纪。1970年代，仅有部分剧院建筑被指定为地标。至1980年代，在“save the theaters”运动的推动下，纽约市成立了地标咨询委员会，该区域也被规划为剧院次分区。与此同时，修改后的区划条例在special midtown district 中创设了一个特别许可，允许该区域内列入清单的剧院建筑的产权人出售其未使用的发展权。
1998年, 纽约市修改了发展权转移机制，扩大了接收区的范围，提高了局部区域可接收的开发量，并降低了转移的程序性要求。该修正案遭到了周边居民的反对，理由是建筑量的增加会对其所在的社区产生影响。2001 年纽约上诉法庭（New York Appellate Division） 在一项诉讼判决中部分支持了1998年的区划修正案。自此以后，剧院次分区的发展权转移成为纽约市最活跃的TDR项目之一。
总之，纽约市四类TDR机制在所有权要求、转移规模规定、转移距离、程序要求等方面有所不同，因而每类机制使用的活跃程度、对公共利益的影响亦有所不同。其中，除了ZLMs以外（作为一项依规定的行为），其他三类发展权转移机制是在应对不同的问题、基于不同的目标下创设，如特定地区、特定产业的保护，促进地区的多样性，服务于旧城更新计划等。尽管各类TDR机制在不同项目中不同程度地实现了既定目标，然而总体来看，纽约市在运用TDR工具中基本持审慎的态度，主要原因是过度自由使用TDR机制会影响城市综合目标的实现。
（供稿：王理，同济大学建筑与城市规划学院博士研究生）
本文为《城市规划学刊》原创文章
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原文始发于微信公众号（城市规划学刊upforum）：【学术动态】纽约市“土地发展权转移”（TDR） 机制介绍 | 2024年第1期
