熊健

上海市城市规划设计研究院党委书记、副院长，正高级工程师，中国城市规划学会常务理事、总体规划专委会副主任委员、学术工作委员会委员

统一行使所有国土空间用途管制是自然资源部门“两统一”职责之一。《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发[2019]18号文，以下简称18号文）在实施监督体系中对健全用途管制制度提出了明确要求。我们需要进一步思考用途管制的内涵和外延，特别是厘清与国土空间规划之间的相互关系。

第一，国土空间用途管制核心在于发挥空间和自然资源要素保障作用、有效实施国土空间规划。从概念内涵来看，用途管制是政府运用行政权力对国土空间及其开发建设活动进行管理的行为，关于用途管制的理论体系架构可以面向全域全要素、贯穿国土开发保护利用的全过程。但是18号文明确将用途管制制度归入实施监督体系，因此从制度设计和实际操作角度，用途管制应更加聚焦，强调基于国土空间规划实施行政管理的过程，包括核发行政许可、进行行政审批和监督管理等，更有效地发挥要素保障作用、支撑项目落地，这也是目前各级自然资源部门履行用途管制职责的核心任务所在。基于此定位，按照18号文要求，还需从以下三方面进一步深化完善：一是要与全域全类型用途管制职能相适应，进一步完善农业、生态、城镇、海洋空间的管控规则；二是要在“多规合一”和“放管服改革”要求下，优化规划许可和用地用海用林用草用矿审批（审核）；三是要顺应空间治理数字化转型趋势，基于国土空间基础信息平台和信息化监管手段推进管理智能化。

第二，国土空间用途管制与空间规划应紧密联系、相互支撑。用途管制以国土空间规划为依据，是实施空间规划的重要手段之一，并对规划进行反馈。但用途管制所依据的空间规划不是单一层次的、静态的制定蓝图的行为，而是通过建立分级分类的空间规划体系实现对规划目标和管控要素的传导落实，并搭建起规划编制和实施的桥梁，再通过实施监督促使规划修订完善，是循环往复的动态过程，且空间规划体系不仅是“多规合一”的，还是“时空一体”的。另一方面，用途管制不仅仅作用于规划编制审批之后，规划编制时也要同步考虑实施，做好用途管制顶层设计，通过建构不同空间尺度下多层次、分类型的规划分区和相应的管制规则来解决空间准入依据问题。此外，用途管制方式也要根据规划层次、项目类型分类施策，体现适应性。

2024年第1期 年会学术对话栏目

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