近年来，重庆市巴南区、湖南省浏阳市稳慎推进农村集体经营性建设用地入市改革试点，不断健全入市政策举措、创新收益分配机制、拓宽融资渠道，针对不同类型入市项目的特定需求，采取形式多样的服务和管理模式，取得了多方共赢的成效。
重庆巴南实现了入市项目“三证一致”“带证入市”，并创新推出农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，拓宽了农业经营主体融资渠道，促进了乡村振兴。
在湖南浏阳，城镇周边的村庄通过农村集体经营性建设用地入市改革试点，承接了中小企业园区用地需求，在缓解“用地难”“用工难”问题的同时，带动了农村发展、村民致富，促进了城乡融合发展。
近年来，湖南省浏阳市这座因烟花闻名的“中国最浪漫”城市，吸引了众多游客前往。截至2023年年底，该市游客到达率居全国县域第4名。
烟花引人前来观赏，特色民宿留人驻足，从民宿洼地到民宿高地，再到中小企业的产业聚集地，这背后是农村集体经营性建设用地入市改革试点带来的累累硕果。
普迹镇产业聚集区。浏阳市自然资源局供图
绿树映翠，彩蝶蹁跹，最近的湖南省浏阳市沿溪镇蝴蝶小区成了名副其实的蝴蝶之家。作为浏阳市第一个集中居住的农村居民小区业主，38岁的熊元果对生活环境很是满意：“小区有物业管理，附近交通便利，出行、购物都很方便。”
沿溪镇沙龙村党总支部书记罗平春介绍，该村通过村庄规划统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局。熊元果此前居住的地方如今已复垦为耕地。
早在试点前，浏阳市就十分重视规划工作。“只有规划中明确为工业、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地才能入市。”浏阳市自然资源局党组副书记、局长李锋介绍。
2017年，浏阳市成为全国农村土地制度改革试点县（市），开展农村集体经营性建设用地入市改革。试点期间，该市深入开展村土地利用规划编制专项行动，完成了277个村土地利用规划编制和200个村庄规划提质，将规划管理延伸至农村，为农村土地利用定好盘子、厘清路子。
2019年起，浏阳市按照“市镇同步、镇村一体”规划编制模式，同步推进市、镇国土空间规划和城镇开发边界外294个“多规合一”实用性村庄规划编制，初步建立了全域覆盖的国土空间规划体系，为“农地入市”打下了良好基础。
规划蓝图绘就，乡村容貌焕然一新。位于浏阳市永安镇西湖潭村的尚东产业小镇是湖南省首个集体土地入市建起的产业小镇。如今，该地块落成的星辰·尚东产业小镇项目，拥有24万平方米标准厂房和相关配套设施，可入驻企业200余家。
今年，永安镇西湖潭村村庄规划（2021—2035年）入选湖南省首批“和美湘村”优秀案例。“西湖潭村将通过集体土地入市试点和全域土地综合整治试点，走出一条打造产业小镇、推进一二三产业融合发展的乡村振兴新路径。”李锋介绍。
2017年1月，浏阳市大瑶镇南阳村原扁塘完小地块经网上公开挂牌出让成交，成为湖南省首宗入市的农村集体经营性建设用地，南阳村村集体是首位“吃螃蟹”者。同年9月1日，新学年的上课铃声响起，3.18亩地块上建起的大瑶金色摇篮幼儿园正式开学，这块闲置了10余年之久的废弃用地迎来童声朗朗。
“农村集体经营性建设用地入市，实现与国有建设用地‘同权同价、同等入市’，但集体经济组织实力薄弱，搭建入市平台成了关键。”李锋说。
对此，浏阳局在全省率先建立全覆盖的城乡一体化基准地价体系，并实时动态更新，为入市交易提供了价格参考。同时，开发浏阳市自然资源网上挂牌出让系统，搭建了网上公开交易平台。
在土地入市过程中，浏阳市各级自然资源部门实行全程“一地一策”的“保姆式”服务。从土地入市申请、审查、审核、方案审批、公开交易到结果公示，给予指导、帮助，免费代办各种手续。2023年，全市挂牌成交的46宗集体经营性建设用地，均是委托当地自然资源局（或所属土地交易中心）代理实施入市，未收取交易服务费，让入市主体得到实实在在的政策福利。
以大瑶金色摇篮幼儿园为例，此宗土地的收益按此前合同规定的20%上交市财政变为土地收益调节金，除去集体经济组织确定的28万元土地开发成本之后，净得土地增值收益44万元。这笔钱的20%由南阳村村集体统筹管理，用于改善村民生产生活条件和公共环境设施，剩余的80%则分给集体经济组织成员。
“农地入市”的改革目标之一，是破解乡村振兴的产业用地难题，为一二三产业融合发展提供要素保障。
为此，浏阳局重点围绕该市传统特色产业，结合自然资源服务乡村振兴试点，创新产业项目供地模式。
2021年7月，湖南省自然资源厅批复同意浏阳市开展自然资源服务乡村振兴试点，积极探索花炮企业用地特殊单元“定量不定点”管控模式，即对不涉及永久基本农田、生态保护红线的花炮企业用地，可划定区域范围，编制国土空间详细规划，设定开发强度和准入条件，作为特殊单元实行“定量不定点”管控，依法报批使用。目前，全市共有74家企业涉及1683亩土地利用“定量不定点”政策办理了规划、用地手续，助推当地产业转型和高质量发展。
针对民宿等文旅产业的用地需求，浏阳局在宅基地“三权分置”改革盘活闲置农房的基础上，通过“农地入市”进行合理供地，满足项目配套建设的用地需要，推动民宿等文旅项目更好发展。
位于浏阳市沿溪镇仁和洞（大光圆村）的浏阳五号山谷原乡民宿项目，总投资超3000万元，占地约240亩。项目共有28套生态民宿，其中有18套客房是通过14栋闲置夯土房改建装修而成。目前，项目涉及的10套木屋及游客中心、游泳池、西餐厅、会议室，部分道路、停车场等配套设施约14.11亩用地范围正在办理入市。该项目不仅提供30余个就业岗位，每年还让村集体经济组织和农民共收益140万元。
农村集体经营性建设用地入市改革试点过程中，针对城市转移产业、中小微企业项目用地难、落地难等问题，浏阳局充分发挥入市改革的利好政策，在区位条件和产业基础好的乡镇，打造产业聚集区，吸引相关配套产业落户，推动产业集中发展。例如，普迹镇通过“农地入市”试点政策，引进企业42家，年产值达10亿元，创税6000万元以上，提供就业岗位2200多个，建成了以建筑材料、家具、医疗用品产业为主的产业聚集区。
浏阳局相关负责人介绍，目前，该市已初步建立农村集体经营性建设用地入市制度，基本建成城乡统一建设用地市场,着力解决产业项目用地难、用地贵等问题，为乡村振兴提供了有力支撑。截至今年4月，全市累计办理集体土地入市502宗、面积10476.08亩、成交价款17.7681亿元，农村集体和农民个人获得收益约5.51亿元，惠及集体经济组织196个、农民76万人。
如今，村民潘秋成的家被改造成浏阳五号山谷原乡民宿项目的一部分，他也顺势成为了项目区动物饲养员。看向远处的山、溪流、茂林修竹，他感慨地说，“许多游客都说我们这里是桃花源。因为我的家乡越来越美、越来越富了。”
四月的重庆市天堂坝，油菜花如海，正是养蜂人放蜂采蜜的好时节。重庆牛蜂子养蜂公司负责人刘德洪却心事重重，企业订单量增加，需要扩大生产、扩大生产用地，眼下他最关心的是，村子里搞农村集体经营性建设用地入市改革试点，公司能不能顺利“拿下”这块儿地？
二圣镇乡村振兴项目。巴南区规划和自然资源局供图
对此，重庆市巴南区深化农村集体经营性建设用地入市改革（以下简称“入市”）专班负责人林敏最有发言权：“2023年3月，重庆市入选全国深化农村集体经营性建设用地入市首批省（市），巴南区成为重庆首批试点区（县）。不仅如此，巴南也是国家城乡融合发展试验区和农村改革试验区。”
2023年以来，巴南区规划和自然资源局逐步建立了以闲置集体建设用地为核心的“入市资源库”。截至目前，巴南区满足入市要求的集体建设用地潜力约1.12万亩，均完成上图落宗和现状调查，为集体经营性建设用地入市决策、资源盘活处置、入市推介、项目策划包装、资源统筹配置提供支撑。刘德洪关注的地块就在其中。
万事开头难，难在破除思维定势。经过市、区两级规划和自然资源部门多次实地调研、专题讨论，厘清了工作思路：聚焦规划、权属两个前置条件，开展村规编制、权属确认、成本管理、收益分配、入市监管5项制度设计，确保试点改革方向不偏、有制度可循、村民及村集体利益充分保障。
首先，是调查掌握“家底”。巴南区对每个镇街、村社存量农村集体建设用地开展调查摸底，建立存量土地数据库。对区位条件优越、资源禀赋高、基础设施配套条件好的地块予以重点推进。
其次，是制定巴南区深化入市工作方案，成立了区委书记、区长为组长的深化农村集体经营性建设用地入市试点工作协调机制，并下设工作专班，办公室设在区规划和自然资源局，试点工作有序实施。
2023年6月30日，巴南区通过重庆农村土地交易所平台发布了惠民、二圣2宗26亩农村集体经营性建设用地入市公告。同年7月20日，两宗农村集体经营性建设用地在重庆农村土地交易所以拍卖方式成功交易，拍卖槌落下、交易资金到账，宣告巴南区农村集体经营性建设用地入市迈出了实质性的“第一步”。
首笔交易成功的背后，是无数次的现场研究、讨论协调、优化方案。林敏说：“政策文件等材料都翻烂了，终于找到符合巴南的方案。”
“首批地块成功入市，体现了巴南区坚持维护农民权益，以市场需求为导向，尊重经营主体意愿，稳慎推进农村闲置建设用地盘活利用，通过赋能土地要素，促进农村产业发展，让更多农户和村集体享受改革的红利。”巴南区局相关负责人介绍。今年，该局将分批次向市场推介农村集体经营性建设用地地块，加快“唤醒”农村闲置建设用地，变资源为资产。
仅仅两宗地块的成功显然不够。改革难在改革如何逐步深化。
在巴南区南泉街道迎龙村，林敏介绍了2023年年底刚入市的地块。迎龙村临近重庆市迎龙峡景区，该景区年游客接待量达500万人，当地的旅游接待能力难以满足骤增的游客数量带来的一系列旅游需求。
该地块1.19亩，原为迎龙村长期闲置废弃的老旧办公场所，一直未能得到盘活利用。得知巴南区成为入市改革试点后，当地集体经济组织和群众主动联系专班，希望通过入市盘活土地资源，壮大集体经济组织实力。
市场有需求，群众有呼声，怎么将工作做得更好，更符合改革试点要求？在重庆市规划和自然资源局指导下，巴南区通过规划先行、“带证入市”、创新金融服务等措施开展试点工作。
巴南区局通过编制实用性村庄规划，形成迎龙村“两图两表一书一库”（村庄现状图、规划图，规划目标表、重点项目清单表，规划说明书，规划数据库），保证入市项目用地空间。同时，优化办事程序，将规划设计要求、乡村建设规划许可两个环节压缩为乡村建设规划许可一个环节；将申报材料中的施工图有关规划部分内容调整为规划设计方案，采取相关部门联合审查的方式，推动项目“拿地即拿证”。
经筛选，迎龙村乡村振兴项目符合入市要求。对此，巴南区局主动加强服务，对接项目需求，根据产业发展、招商情况、集体经济组织和群众意愿优化调整实用性村庄规划，细化完善规划条件，确定地块规划用途。
巴南区局自然资源权益和利用科相关负责人介绍，入市地块所在的村集体通过调查摸底、民主协商、自愿退出等村民自治形式，将地块内涉及的权利有偿退出收回，经公示无异议报请区政府同意后依法办理使用权登记。例如，迎龙村地块村集体把2010年取得的原集体土地所有权证名称“巴南区南泉街道迎龙村新田社”变更为“巴南区南泉街道迎龙村新田组经济合作社”，确保集体土地所有权证、集体土地使用权证、集体经济组织登记赋码证的主体一致、权属清晰，实现了入市项目“三证一致”“带证入市”，提高了入市成交后的登记办证效率。
林敏介绍，巴南区还建立了入市项目融资服务机制，明确经营主体取得的集体经营性建设用地具备占有、使用、收益等权能，在完成项目相应的开发建设和产业运营要求后，可以转让、互换、出资、赠与或抵押。2023年11月，重庆优荣农业发展有限公司以农村集体经营性建设用地使用权作为抵押物，成功拿到银行500万元贷款。这是在重庆落地的首笔农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，为农业经营主体开辟出一条融资新路子。
2023年7月，巴南区举办了集体经营性建设用地入市项目招商推介会，15家企业和自然人前来咨询洽谈，8家到现场踏勘，2家积极参与竞拍。在入市试点中，巴南区坚持规划确定土地用途，竞争确定用地者，市场确定地价的原则，全过程实现集体土地与国有土地的“同权同价”，让农村集体经营性建设用地价值得到充分显化，市场配置土地资源的决定性作用得到有效发挥。迎龙村入市地块经交易平台推介，宗地成交价为133万元，创下目前全市入市宗地单价最高、竞价次数最多和溢价率最高3项纪录。
入市改革在盘活闲置土地资源的同时，还保障了村民的利益。2023年，巴南区3宗集体经营性建设用地入市带来良好的社会效益，累计带动产业投资规模约1.75亿元，提供稳定就业岗位45个，累计增加工资性收入160万元。
眼看着改革带来的显著变化，刘德洪心动不已：“从2015年起，我就与养蜂产业打交道，现在入市改革给农村产业发展带来机遇，期待我们看中的地块能顺利入市、成功交易。”
改革难在不断坚持与创新。今年，巴南区还要提质扩面，实现入市地块数量质量双提升。“既要有效增加农民收益，切实增强农民获得感，又要盘活闲置土地资源，让农村集体闲置土地资产价值得以显化，引导农户发展产业、增收致富。”巴南区局相关负责人表示。
作者：陈华 陈立德
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规划问道
