改革放开四十年来，亿万“流动人口”为中国经济高速发展做出了历史性贡献。然而，过去中国城镇化并未充分考虑流动人口迁移所需的就业、住房和社会保障等基本条件，造成了“流人口，人难留”的窘境，形成了独有的“异地城镇化”现象。新型城镇化将推动3亿农民落户城镇，仅依靠大城市难以实现。“郡县治，天下安”，广大县域作为基层生产与生活单元，其有效发展对推动“流人口”向“人口留”转变、实现“本地城镇化”具有重要意义。因此，本研究以县域类型丰富的长三角城市群为研究对象，聚焦要素流动呈现空间类型及作用机制，构建适应居民就业、住房与社会保障三大基本需求的县域城镇空间模式，以“要素流”替代“流人口”，以“要素流”促进“人口留”，最终实现以“流”促“留”的新型城镇化目标。
人口迁移是指居民将跨越行政界线且永久性改变居住地的人口流动，形成了经典的“推拉理论” “二元经济结构理论”等。人口迁移具有明显的经济性特征，重要诱因是区域发展的不平衡、不充分，欠发达地区缺乏就业、教育、医疗等设施推动了人口向发达地区长距离迁徙。然而，受制于中国的经济、土地、财政等自身国力以及户籍制度，作为主要迁出地的县域城镇缺乏充足的就业岗位，作为主要迁入地的大城市也无力承担大量外来人口的住房与社会保障，导致少数大城市与广大县域城镇之间出现“流人口”，形成了“异地城镇化”现象（图1）。因此，我国特殊国情决定了人口迁移理论难以破解中国“异地城镇化”的难题。
▲ 图1 | “以流促留”的理论框架
（2）流动空间理论为实现“本地城镇化”提供新思路。
流动空间理论将研究范式从场所空间的“属性研究”（attributes research）迈向流动空间的“关系研究”（relational research）。随后泰勒（Taylor）发现区域要素流动是场所空间与流动空间交叉共同发挥作用，进而提出了“中心流”理论（central flow theory）。同时，场所之间要素流动产生了网络外部性，小城市可以通过嵌入区域城市网络来借用大城市的规模效应。因此，构建“以流促留”理论分析框架，通过引导大城市的资本、人员、信息等“要素流”向县域城镇集聚，打造适应“流动空间”的县域空间模式，发挥“规模借用”效应，弥补县域城镇就业与社会保障的不足，提升县域经济发展、促进“人口留”的同时，显著降低新型城镇化的成本，为“本地城镇化”提供新思路（图1）。
长三角县域城镇的“要素流”识别。选取世界500强企业的总部、分支和投资企业的工商注册数据与手机信令数据识别资本流、人流，以反映长三角县域城镇的就业、住房与社会保障的空间成效（图2）。
▲ 图2 | 长三角县域城镇之间的“要素流”
“大数据+问卷调查”的分析方法。使用手机信令、企业工商注册、互联网POI等多源大数据容易测度长三角大尺度范围内县域城镇空间类型，作为宏观政策约束的影响因素。由于长三角城市群空间范围较大而难以全面开展问卷调查，在大数据认识长三角县域城镇空间类型的基础上，选取典型县域城镇居民进行问卷调查，高效获取个体决策层面的信息。
研究发现，长三角地区县域城镇“要素流”呈现两种典型空间类型：
一类是县镇均衡型。该类型占比较低，主要位于长三角东部发达地区的都市圈内部，例如毗邻上海的昆山市。县域城镇对外功能联系紧密，通过大城市外溢效应实现县域内部县城与乡镇的均衡发展，县城与乡镇均可获得较为充足的就业岗位，并且商业、医疗、教育等社会保障较为完善，呈现相对均衡的“网络化”特征。
另一类是县城主导型。该类型占比较高，主要位于远离都市圈的欠发达地区，例如淮北平原上的固镇县。这类县不容易受到大城市的外溢效益惠及，导致县城成为要素集聚与流动的枢纽，汇集县域大多数的就业岗位与社会保障设施，兼具场所、网络的双重空间特征，符合“中心流”理论。
针对昆山、固镇两种典型模式，选取企业数据与居住小区房价、商场、医院和中小学设施等互联网POI数据，分别代表宏观约束层面影响县域城镇提供就业、住房与社会保障的建成环境与政策。研究发现，以昆山为代表的都市圈内部县域在就业岗位与社会保障能力方面优于以固镇为代表的外部县域，同时两地的住房成本基本持平。
采用“线上+线下”相结合的方式，于2023年7—8月开展随机问卷调查，共回收有效问卷306份，包括了昆山181份、固镇125份，线下问卷占比超过50%。问卷针对两种空间类型居民个体决策的影响因素，主要包括社会属性、日常出行和迁居行为三方面。研究发现，两种县域空间类型个体决策的影响因素作用程度不一样，证明两种类型是完全不同的空间模式。
（1）“网络化模式”：产业分工驱动下的县镇内外要素均衡流动。
综合大数据识别各类要素流和问卷调查，一方面，昆山县城与乡镇大量集聚的企业能为居民提供更多的就业机会、更高的收入与行业价值区段，这是外来迁居者落户的最大动力和根本保障；面对昆山的房价，无论本地居民还是迁居居民，其经济收入能够应对，所以自有住房率很高，且均衡分布在县城与乡镇；同时，企业集聚与经济发展使得昆山县城与乡镇均能有充足的财政保障相对优质的社会保障设施，居民择商、择医、择学优先考虑内部城镇。另一方面，昆山发挥毗邻上海的区位优势，在经济全球化带来的产业分工的过程中，抓住上海资本外溢的历史机遇，成为区域产业链中重要的制造业基地；面对昆山周边上海与苏州城区拥有更好的工作机会，居民的就业选择更加丰富，近年来，城际地铁、高铁等现代交通设施的建设使得远距离的跨城通勤成为可能；同样，面对上海难以承受的高房价以及限购政策，一部分上海通勤群体选择居住昆山进行跨城通勤；由于毗邻的上海、苏州城区拥有更高端的社会保障设施，在现代交通设施支持下，昆山居民的择商、择医、择学等出行拥有更多的选择。基于此，昆山县城与乡镇对内、对外之间形成各类要素均衡流动网络。
昆山县镇内外要素均衡流动，表面上是居民个体自由决策的行为，但根源是全球资本市场调节下产业分工驱动大量制造业企业集聚在县城与乡镇，为昆山居民带来充足就业岗位和更高经济收入，以及优质社会保障服务。县城与乡镇的均衡发展显著减少了县镇之间就业、住房与社会保障的差距，同时规模借用周边大城市的就业与社会保障的优势，在现代交通设施的支撑下实现各类要素内外均衡流动，有助于推动“大城市-县城、大城市-镇”的扁平化城镇体系，最终形成“网络化”模式（图3）。这类空间模式多为都市圈内部县域，通过以“流”促“留”能够实现从更大尺度上满足就业、住房与社会保障，将有效支撑“本地城镇化”。
▲ 图3 | 两种典型模式示意
（2） “中心流模式”：住房与社会保障综合作用下县城主导要素流动。
固镇提供就业岗位与收入的能力弱于昆山，且拥有的少数企业也是集聚县城，成为本地居民外迁或者外出务工的主要原因；面对因财政不足而集中布局县城的社会保障设施，固镇居民择商、择医、择学只能优先考虑本地县城；面对固镇的低房价以及就业岗位与社会保障设施集聚县城的现状，居民优先选择县城购房，支撑了县城房地产市场与地方财政收入，成为县域城镇化的主要动力。同时，针对固镇县城社会保障的不足，远离都市圈的情况下蚌埠市区成为居民购房、择商、择医、择学的第二选择。基于此，固镇县域内部发展不平衡，促使各类要素对内向县城集聚、对外向所属地级市的蚌埠市区流动，呈现县城主导的要素流动特征。
固镇县城主导要素流动，表面上是居民个体出行决策选择了县城，但根源在于落后的县域经济迫使政府引导社会保障设施集中布局县城。居民为了享受更好的社会保障不得不选择县城购房，带来了房地产市场的繁荣，也间接形成了“教育城镇化”“医疗城镇化”现象。固镇县城主导对内、对外的要素流动，呈现流动空间特征，同时“城市-县城-乡镇”的等级体系具有场所空间特性，最终形成“中心流模式”（图3）。这类模式多为都市圈外部县域，县城的住房与社会保障设施的建设只会加剧“异地城镇化”。
第一，长三角县域城镇要素流动存在“网络化”“中心流”两种典型模式。“网络化模式”主要位于都市圈内部，研究证实该模式的“要素流”促进了“人口留”，能够推动“本地城镇化”；“中心流模式”是远离都市圈的县域，“要素流”并未破解“异地城镇化”难题，存在“县域空心化”的风险。
第二，两种典型模式的作用机制不同。“网络化模式”是产业分工驱动下的县镇内外要素均衡流动，“中心流模式”是住房与社会保障综合作用下的县城主导要素流动。产业分工影响程度差异是两种模式作用机制不同的主要原因。
第三，推动以“流”促“留”的县域新型城镇化，长三角县域城镇规划需要强化分类引导，丰富县域城镇化路径；优化场所空间，打造“流动的县域”；发挥“规模借用”效应，强化县域基础设施；推动尺度重组，破解制度“堵点”。
（本文荣获第18届全国青年城市规划论文竞赛二等奖。）
本文撰稿：王垚
《以“流”促“留”：长三角县域新型城镇化的空间模式与规划策略》一文刊载于《城市规划》2024年第3期，第13-23页，第64页。
【doi】10.11819/cpr20240303a
王垚，苏州科技大学建筑与城市规划学院副教授、自然资源部国土空间智能规划技术重点实验室客座研究员，245540789@qq.com。
【基金项目】国家自然科学基金青年项目“‘场所-流动’双重视角下长三角城市群空间结构和规划策略研究”(52008281)；国家自然科学基金面上项目“‘虚拟空间’和‘流空间’双重作用对实体商业中心体系影响及机制研究”(52278072)；自然资源部国土空间智能规划技术重点实验室开放课题“长三角地区县域城镇人员要素流动特征与模拟”(20220302)。
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】以“流”促“留”：长三角县域新型城镇化的空间模式与规划策略
规划问道
