汪光焘∣《面向2035年 中国城市交通发展战略》成果解读

经过课题组成员历时5年的共同努力，国家自然科学基金重点项目“城市交通治理现代化理论研究”于2023年3月通过结题验收。鉴于1995年发布的《北京宣言：中国城市交通发展战略》至今已近30年，中国处于建设中国式现代化的新发展阶段，时代与社会的发展已呈现全新的局面，因此必须要回答新的城市交通发展战略是什么的重要问题。在项目结题过程中，课题组提出了系统总结近10余年基金项目成果并转化应用、撰写《面向2035年 中国城市交通发展战略》^[1] (以下简称《战略》)的设想，认为《战略》应具有时代性，既要立足于当前问题，又要面向未来需求，得到了国家自然科学基金委员会的支持。

围绕城市交通问题这个主题，国家自然科学基金委员会先后支持了“我国城市交通公交优先发展战略研究”(2012年)、“新常态下城市交通理论创新与发展对策研究”(2016年)、“城市交通治理现代化理论研究”(2017—2023年)三项课题，课题组经过系统研究取得了一系列验收结论为优秀的成果。与此同时，中国城市交通发展论坛10年来开展了30余次对城市交通理论问题和治理实践的研讨，形成了丰硕的研讨成果。这些成果为撰写《战略》提供了坚实的理论和实践基础。

第一项课题明确提出了城市公共交通优先发展是国家的城市发展战略^[2]。提出城市公共交通优先发展的内涵，即：在城市行政区域里，通过优先配置资源，构建适应市场机制、政府调控监管的、符合当地经济社会发展阶段、由多种类型经营机构提供均等和高效服务的公共交通体系，引导出行者优先选择，引导城市集约利用土地和节约能源、保护和改善人居环境。强调衡量和评价城市公共交通优先发展的标准是居民出行优先选择乘用大运量公共交通工具，并对如何实施提出建议。这项成果成为《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(国发〔2012〕64号)中确定中国城市公共交通优先发展是国家战略的基础研究，并出版了《中国城市公共交通优先发展战略——内涵、目标与路径》(2015年)与《城市公共交通出行分担率研究》(2018年)两本书。

第二项课题深入开展城市交通理论研究，奠定了中国城市交通理论基础。创新城市交通理论即城市交通学，强调城市交通学的学科属性是城市科学的组成部分，明确了城市交通学的概念。回顾了城市交通理论发展的历史沿革，分析了城市对城市交通的现实需求，借鉴学习国内外研究的新情况，特别是进入信息化时代，提出既有理论范式向新的研究范式转变，即：时代特征由增量为主转向存量优化、有序建设、适度开发；研究对象由交通流-交通设施转向交通服务-交通网络；关注点由满足交通工具的移动转向满足出行者需求；基本逻辑由被动适应需求转向适应并主动引导需求；核心内容由分方式单一交通物理设施网络转向多方式复合交通网络(包括物理设施网络、运输组织网络、信息诱导网络)整体构建与运行调控等。由此创新研究城市交通问题理论和方法的思路，提出城市交通学的内涵是服务于人的需求、组织城市高效安全低耗可持续运行；带动培育发展现代化都市圈，增强城市群实力和竞争力；支持新业态发展，发挥引领作用。研究的对象是城市交通网络的构建和运行。研究的理论和方法是多学科思维、系统论方法，用战略的眼光规划未来和解决现实问题。研究的特征是以服务功能和运行效率为主线。课题成果概要以《新常态下城市交通理论创新与发展对策研究——成果概要》^[3]文章形式发表，在此基础上更为翔实丰富的成果介绍将呈现在即将出版的《新常态下城市交通理论创新》一书中。同时，2018年出版了《城市交通学导论》，在研究并回答了社会和业内关心的城市交通学的基础性问题基础上，2023年完善和补充出版了《城市交通学总论——兼论城市交通学的基础问题》。

第三项课题明确了城市交通是城市的基础公共服务属性定位^[4]。按照国家治理体系和治理能力现代化的总体要求，明确城市交通治理是城市治理现代化的重要内容，提出城市交通治理现代化的理论架构，即：构建三元路径(价值、信任、合作)的技术对策体系，识别三元空间(物理、社会、信息)的利益相关者及界定其权责，处理好三元主体(政府、社会、公众)的城市交通治理基础理论体系，从而建立政府、社会、公众之间的协同关系，提升多方参与的城市交通治理能力。深入研究城市交通治理现代化的理论架构和政府职能转变的要求，提出了城市交通归属于城市基础公共服务的定位。2023年，出版了《城市交通治理现代化理论及应用》。

在三项课题开展的过程中还研究了一系列问题，包括城镇化发展新阶段的都市圈理论如何发展，从法律角度如何看待城市交通问题，城市交通发展方向与信息化发展之间的关系如何，等等。相继形成了《未来城市交通预判——2035 年愿景》(2020年)、《城市交通与法治》(2021年)、《新发展阶段的城镇化新格局研究——现代化都市圈概念与识别界定标准》(2022年)、《大数据与城市交通治理》(2022年)、《城市交通与信息化》(预计2024年出版)等一系列著作。

基于上述成果中所提出的观点、方法和结论，汇总研究编写了《战略》一书。

城市科学要以多学科思维、复杂系统论方法进行研究已成为共识。

20世纪80年代，中国城镇化加快发展，钱学森及时提出：“城市学的研究必须用马克思主义哲学来指导。”“这是我建议研究城市科学这门学问的一个根本出发点。”“城市也是一个大系统，没有系统的整体考虑怎么行！”“城市学还是一门中间层次的科学，属于应用理论科学”^[5]。20世纪90年代，钱学森进一步提出：“我们认为，要解决开放的复杂巨系统问题，要建立从定性到定量的综合集成方法或称为综合集成技术，英文译名可以是：meta-synthetic engineering(元综合工程)”“要靠计算机，靠知识系统，靠人工智能等技术手段，但又不能完全依靠这些机器，最终还要靠人，靠人的智慧”^[6]。“城市科学研究应该以城市学作为牵头的理论学科；研究城市要用系统科学的观点和方法”^[7]。

周干峙提出：“随着社会经济和科学技术的进步以及城市化的迅速推进，城市及其区域已经形成了一个开放的复杂的巨系统。城市复杂性的重要特点是：它不仅具有海量的科学技术，包括巨大的物质系统，还包括了人的因素”^[8]。

唐恢一在有关城市学的研究中提道：“应用钱学森提出的从定性到定量的综合集成方法，即大成智慧工程，是由专家组、计算机和智能机器等组成一个智能系统，掌握充分的数据，充分运用各种现代技术手段，在专家组定性分析的基础上建立若干计算机模型进行运算，其中在关键点上都要发挥人的智慧判断的作用，计算机的运算预测也限制在短期可控制的范围内”^[9]。

我们将钱学森关于城市科学的论述要点总结为：1)以马克思主义哲学为指导；2)是以城市本身为研究对象的学科，从整体上研究城市产生、运行和发展；3)是以城市学作为牵头的理论学科，要用系统科学的观点和方法；4)主要探讨城市建设和发展中各种宏观的、综合的战略问题，研究城市的功能、作用以及城市规划和发展规律^[10]。

城市交通问题历来是国际城市共同面对的问题。《战略》的研究成果表明，应当关注城市交通与城市发展的互动。城市交通问题是城市全体居民生存和发展的基本需要，组织城市高效、安全、低耗、可持续运行，在城市高质量建设和发展中承担着重要角色，在新型城镇化战略中发挥着举足轻重的作用。城市交通面临的问题往往不仅是某一个环节的问题，而且是规划、建设、运营、管理、维护等全过程贯通的问题；不仅是交通系统内部的问题，而且是城市与交通协调发展的关系问题；不单纯是工程技术问题，而是涉及多学科的复杂公共治理问题。由此，我们提出：城市交通问题的载体是城市交通复合网络的构建和运行，要从服务于居民的需求和城市整体高效、安全、可持续运行有机统一来思考，以服务功能和运行效率为主线，运用多学科思维、系统论方法，用战略的眼光规划未来，解决现实问题。

需要指出的是，无论在维基百科、百度或者各项著作中查阅，城市交通都尚未有一个完整的定义。课题组经研究对城市交通问题提出了比较系统完整的定义与认识，这是研究城市交通问题、制定城市交通发展战略的重要根基。

在新兴信息技术环境下，城市科学尤其要关注城市空间与人、服务之间的一系列相互传导关系。城市交通学具有突出的学科交叉特点，不仅涉及交通工程，还涵盖社会学、经济学、法律制度和公共政策，需要多专业支持和跨学科融合。城市交通学是城市科学的重要组成部分，不仅强调从空间维度研究城市问题，更要关注从时间维度研究城市的时空关系变化，是从动态的角度认识城市发展与运行的规律。城市交通网络运行的数据资源和模型方法可作为完善城市科学理论及实证研究、促进城市科学多学科交叉融合的重要元素。《战略》提出的城市交通治理现代化理论完善了城市交通学的理论与应用体系。

城市是经济、政治、社会、文化等方面活动的中心。2023年底中国城镇化率是66.2%，预计到2035年将有72%左右的人生活在城市。城市已进入“区域化、数字化、低碳化”的转型发展时代。党的二十大报告提出，坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。这是建设现代化城市的目标。

经过近40年基础设施快速建设，城市交通基本弥补了设施不足的历史欠账，总体上正在从增加设施供给为主转向供需调控为主、工程建设为辅。科学技术的快速发展、社会主义市场经济的不断完善极大丰富了居民出行场景。城市交通服务体系开启了多元化繁荣发展的新阶段，也对政府治理能力提出了更高要求。因此，需要立足人的本源性需求，统筹国土空间开发保护、产业经济转型升级、绿色低碳发展等多重诉求之间的关系，推动城市交通实现可持续发展。

依此分析，城市交通的阶段性特征是：城市交通整合优化存量资源要素，为城市注入新活力；城市交通是新技术、新服务、新模式广泛应用的领域；城市交通在城市高质量建设和发展中承担着重要角色。

目前，城市交通仍然面临一些难题：城市交通与城市发展协调不够，交通需求管理精细化水平不够，多种公共交通方式组合不协调，交通系统的韧性有待进一步提升，治理和监管方面还有很大潜力。总之，城市交通问题与城市的关系没有进行综合性分析，缺乏协同发展的定位。

《战略》提出：城市交通问题归属于城市的基础公共服务范畴，本质是提升城市的基础公共服务水平。这是建设现代化城市的重要内容。

城市交通问题是政府为城市居民的生活、工作及游憩提供的基础公共服务，是城市可持续运行的基本保障。其内涵是：为满足城市中人与物的移动需求，提供包括设施、信息、管理等多种形式的服务。

其运行机制是由政府主导，鼓励市场主体(企业)参与，为城市里居住人们的生活、工作及游憩等必不可少的人和物的移动需求提供服务。服务的决策机制是交通需求和交通供给的协同管理，核心是权衡城市可持续运行和居民权益之间的利弊关系。服务的场景是城市交通网络的构建和运行。服务的方式是政府以财政资金提供，或者经政府特许经营和监管由企业提供。服务的运行机制是城市居民纳税和使用者付费相结合。

城市交通问题的新定位需要强调三个原则：

1）城市交通问题具有城市基础公共服务的属性。要体现城市交通的公共性，支撑城市公共资源的开发与合理利用；要体现面向居民使用的开放性和无差别性，反映交通服务的普遍性和基础性。

2）国家《“十四五”公共服务规划》提出的普惠性非基本公共服务是城市交通设施和服务供给的权责定位。城市交通设施服务要适用于多元化、有差别性的需求；非基本公共服务可以由市场供给，但必须符合政府确定的规则；政府可以利用普惠性非基本公共服务的方式供给，这是政府职能转变的必然要求。

3）城市交通问题在城市发展中具有基础性作用。城市交通是连接和实现城市其他三大功能(居住、就业、游憩)的纽带与功能转换载体，直接影响城市的生产效率和人们的生活品质。

城市交通问题定位为基础公共服务具有三个特征：

1）城市交通是在城市生活的居民同等享有的权利，不是为特定个体提供服务，而是保障全体人民生存和发展基本需要并与经济社会发展水平相适应的公共服务。政府的主要责任是保障供给数量和质量，引导市场主体和公益性社会机构补充供给。

2）财政资金关系财政事权和支出责任，由此决定了形成的实物资产是公共资源。财政资金是城市基础公共服务的重要支撑要素，调控服务居民出行的企业运行和效益，是城市交通网络构建和运行的基础。

3）法律制度方面，城市交通的主体与活动既受私法调整，也受公法调整。城市交通中的公共交通、道路交通设施、管理与服务以及必要的技术、财政支撑等，主要由公法调整。私人交通以及一部分由市场提供的个性化交通服务虽然不是公共服务，但由于占用公共资源，公法也在一定范围或程度上进行调整。政府与私营部门的合作方式，由于无差别提供普遍性出行服务，便具有一定“公共”性质，因此也需有公法一定程度的介入，一般表现为特许方式。

基于上述对于城市交通问题本质的定位与认识，本次制定《战略》的总体思路是建立和完善城市交通的基础公共服务供给体系和运行机制，从综合性、整体性的角度出发，提出城市交通的基础公共服务体系。本书包括“《面向2035年 中国城市交通发展战略》综合报告”、“城市交通问题本质是提升城市的基础公共服务水平”篇章以及五个专题报告。五个专题报告分别是：“专题一：影响我国城市交通发展的基础问题研究”“专题二：发展绿色交通 营造高品质宜居城市”“专题三：新基建背景下城市交通发展的新挑战”“专题四：建设交通强国对城市交通发展要求”“专题五：我国城市交通发展状况和展望”。专题报告从不同角度就中国城市交通发展的社会背景、发展问题和方向以及面对的重大问题进行了深入研究和分析，所形成的研究成果是对综合报告的支撑。

在回顾中国城市和城市交通发展阶段性特征的基础上，《战略》提出了中国城市交通发展的新目标：1)未来城市交通发展的战略方向是“五个坚持”，即坚持问题导向和目标导向相结合，以战略的眼光解决现实问题；坚持改革促进发展；坚持城市政府的主导地位；坚持提高居民获得感；坚持提升城市可持续发展能力和竞争力。2)新时代城市交通发展“五个更加”的新要求，即更加注重公平、包容，更加突出绿色低碳发展，更加强调安全、韧性的全面可持续发展，更加突出信息化和智慧化，更加强调政府-社会-公众协同治理。3)形成“政府-社会-公众”之间协同合作的城市交通治理机制要处理好“四个关系”，即城市居民需求和组织城市运行的基本关系，人与物的流动与城市运行安全、效率和资源消耗的关系，有为政府和有效市场的关系，公平与效率之间的关系。4)建立和完善城市交通供给体系与运行机制相融合的城市基础公共服务体系要落实好“三项要求”，即城市居民享有同等权利，有效市场和有为政府更好结合，基础设施网络高质量发展。5)城市基础公共服务体系应当符合“五项标准”，即经济的可行性，财政的可承受性，社会的可接受性，环境的可持续性，安全的可保障性。最后，围绕推进城市交通治理体系和治理能力现代化，《战略》从政府职能角度提出了三大类十项行动。

要以贯彻落实党和国家一系列方针政策为指导思想开展城市交通治理。党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这也是城市和城市交通治理的总指导思想。党的十九大报告提出建立人民满意的服务型政府的总体要求。中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》明确要求，政府的行政职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等方面的责权，厘清政府和市场、政府和社会关系。

城市交通问题的改善和高质量发展，关键是建立由地方政府主导的城市交通基础公共服务体系，由行政管理向协同治理转变，形成政府-社会-公众之间协同合作的城市交通治理机制。同时，要实施城市交通发展和城市发展协调互动机制，坚持需求导向和问题导向，守住安全底线，探索融合发展，加快数字化转型，破解交通热点难点问题、引导城市可持续健康发展，让居民有获得感、幸福感、安全感，政府服务有成就感。

建立和完善城市交通的基础公共服务供给体系和运行机制，从综合性、整体性的角度出发，《战略》提出三个方向的十项行动。

三个方向为：提升基本生活需求的服务水平(行动一至行动四)，支撑和服务国家战略实施(行动五至行动八)，增强城市的基础公共服务能力和水平(行动九至行动十)。

十项行动包括：

1）“15分钟生活圈”服务与环境品质提升行动。这是城市更新行动的重要组成部分。城市更新不能停留在老旧小区改造，还要实现“15分钟生活圈”交通非机动化，对城市公共资源进行再分布，提升城市整体功能。

2）通勤出行效率提升行动。这是城市宜居和居民生活幸福感的重要标志。提升人口和就业岗位在大容量公共交通走廊周边的集聚程度；通过数字化转型来改善公共交通的服务水平，提升通行效率；提升路网运行效率减少拥堵；保障交通干路的非机动车通行空间。

3）生活物资为主的配送服务能力提升行动。在信息化技术发展下保障居民生活供给和支撑城市运转。这项行动要充分发挥市场主体作用，政府要推出扶植政策和便捷的公共服务环境，让市场的力量更好地解决基本生活物资的配送。

4）建立和完善协同治理机制，调控机动车及电动自行车保有及使用行动。回应社会关注的国家产业政策、人民群众需求与合理配置道路设施等公共资源的关系。对机动车反思现有的调控(限购、限行)政策，提供重新调整政策意见；对电动自行车的发展提出既要依法严管，也要保障路权空间和停放设施的改善。

5）创新思路，全面实施城市公共交通优先发展战略行动。旨在统一思想，改革创新，引导居民优先选择乘用集约化公共交通工具出行。要促进集约化、大运量公共交通服务与多元化、个性化公共交通服务相结合，引导居民主动降低私人小汽车使用强度。

6）超(特)大城市与周边地区，政府间协同建设都市圈交通行动。建设现代化都市圈是新型城镇化现阶段的必然趋势，是建设中国式现代化的内在要求。建设现代化都市圈要遵循客观规律，由“1小时通勤圈”初级阶段向“1小时交通圈”高级阶段发展。城市交通支撑现代化都市圈建设，形成“1小时交通圈”产业链，拓展中心城市并带动周边地区提升公共服务能力。

7）加快城市交通绿色低碳转型行动。既有各种交通方式自身减少碳排放的要求，又有城市交通问题引导城市绿色转型发展的要求。要探索建立城市交通自身绿色低碳评价体系和引导城市低碳发展的城市交通运行组织措施。

8）新基建带动，完善城市交通网络服务功能行动。这项行动是建设现代化城市的重要基础，其核心是通过新基建理念完善城市交通网络，推动城市转型发展，建设现代化城市。

9）创新城市交通规划理念，变革编制方法行动。转变思想观念，改革规划编制内容及方法。新发展阶段，城市交通规划需要在规划期内改善城市交通服务，需要体现与国土空间规划体系相呼应；内容上应充分体现城市交通的综合性和学科交叉的特点，方法上应充分体现环境约束和生态底线思维，成果上要适应未来城市交通问题的发展方向。

10）推进科技进步与人才培养行动。必须把科技进步作为动力，把城市交通作为综合学科加强人才培养。教育和研究机构必须给予高度重视，支撑创新发展。

《战略》的编制完成标志着城市交通问题有了一个新的定位，工作有了新的方向。1995年发布的《北京宣言：中国城市交通发展战略》在很长一段时间对中国的城市交通发展产生了深远影响。本书立足当下、面向2035年，是中国式现代化的城市交通发展战略，也可称作中国城市交通发展战略的2.0版，旨在建立城市交通政策制定的基本准则，明确政策制定的方向，从而提升城市的基础公共服务水平，形成政府-社会-公众的协同合作机制，提高人民群众的满意度，实现城市交通治理能力的现代化，推动以城市现代化为重要标志的中国式现代化建设。愿城市交通从业者一起为中国式现代化和建设现代化城市作出新的贡献。

《城市交通》网络首发文章

DOI:10.13813/j.cn11-5141/u.2024.0011