尹稚：新时代背景下的城市更新

2014年2月26日，习近平总书记视察北京并发表重要讲话。沿着习近平总书记指引的方向，北京围绕“建设一个什么样的首都，怎样建设首都”这一重大时代课题，以规划引领城市发展，系统谋划首都未来可持续发展的新蓝图，推动北京这座伟大城市深刻转型，开启了首都全面建设社会主义现代化新航程。

“十年回望·共划北京”栏目将以城市规划、历史文化、更新改造、市政交通和绿色发展理念为脉络，结合专家解读与案例分享，为您描绘一幅首都十年蝶变的瑰丽画卷。

尹稚

清华大学建筑学院教授，博士生导师
清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长

党的十八大以来，习近平总书记11次视察北京、21次对北京发表重要讲话，为做好新时代首都工作提供了根本遵循。十年来，在党中央坚强领导下，在习近平总书记的掌舵领航和殷切关怀下，北京市以北京城市总体规划为抓手，以新时代首都发展为统领，优化城市功能和空间布局，改善人居环境，加强历史文化保护传承，激发城市活力，推动城市更新不断发展。

北京市的城市更新工作离不开我国城市化进程所处的时代大背景。众所周知，中国的城镇化增长率和人口增长率都会迈过拐点，大规模、扩张型的建设时期已经基本结束。中国的城市发展从扩张的时代逐渐进入到减量提质、追求高质量发展的时代。

减量的核心是减少建设用地的增长量。从全国范围来看，北京市的情况更为特殊，已经坚持若干年的减量发展，主城区内的大部分地区没有可增量的土地。因此，如何实现高质量发展，进一步提升已开发的存量土地使用效益，成为北京市当前需要思考解决的问题。这具体体现在以下几个方面：

一是如何在存量空间中为城市发展寻找新动力；

二是如何提升存量空间里老百姓的生活品质；

三是如何做好古都风貌保护和历史文化传承；

四是如何使传统存量空间满足绿色发展、韧性城市等新时代要求。

当下，学术界和实践界都面临着如何理解城市更新这一问题。传统的城市更新行为存在一些弊端：一是利益的短期化问题，仅聚焦于物理空间的改造，利益核算通常是项目化、短期化的回收成本；二是利益的双刃剑问题，在获得经济利益的同时可能会减弱项目的社会价值和文化价值；三是改造的碎片化问题，空间腾挪是按照房地产项目周期进行核算的。

从历史上看，城市始终处于更新的过程中，特别是在现代城市概念和技术规范体系建立之后，城市更新的行为从未停止。人民群众对美好生活的向往是与时俱进的，因此新时代的城市更新也应该是持久的、紧跟时代发展要求的。在长期战略目标的指导下，城市更新不断滚动式向前发展，并非一次性达到某个标准后终止。可以说，城市更新是城市发展进程中的必要组成部分。

目前的城市更新工作，北京市出台了《北京市城市更新条例》以及相关的配套政策，具有一些新的特征：

一是城市更新需要超越以传统物理空间改善为主导的旧城改造模式，工作目标是多元化的，既需要为城市发展寻找新经济动力、安置新生长业态、重新激活衰落地区发展活力，又需要包含惠及民生的一系列措施，主要体现在基础设施支撑能力的提升、公共服务保障能力的优化以及人与自然的再次近距离接触。

二是城市更新需要超越以经济和资本运作为导向的旧城改造模式，城市更新的最终目的是解决城市问题，如老旧小区支撑和服务能力不足的问题、老旧商圈衰落的问题、老旧厂区废弃后资产价值重组和再造问题等，这些问题不是简单的资产增值就可以一刀切解决的。

一个优秀的城市更新信息系统需要做到三点，一是项目跟踪监督管理，做到全过程的信息资源汇集；二是对接市场资源，维持与市场之间的透明度关联；三是做好城市更新的规划计划、政策标准以及未来前景的预估，保障公众的知情权和参与权。北京市是在共同缔造的理念下讨论城市更新，即政府、市场、公众在其中发挥相应作用，在现有的法规条例里面已经有所规定。

关于政府，应该起到统筹作用。政府统筹引领的核心任务有三点，一是实现全局观的指导，从长远角度出发，明确城市战略留白空间，避免出现利益短期化和改造碎片化问题，实现可持续发展；二是建立良好的规则，《北京市城市更新条例》中明确了物业权利人在城市更新活动中权利和义务，这反映出对产权规则和利益交换规则的重视，实现多方获益，这超越了传统物理空间上的“新与旧”概念；三是实现效益的均衡发展，既包含经济效益的考量，也涉及社会效益的追求和环境效益的约束，这在政府引领中体现得较为充分。

关于市场，应该有所创新作为。主要体现在三个方面，一是实现资产增值和财富扩大，通过垂直化或者圈层化的产业协同，达到1+1>2的效果；二是提高资源利用效率，实现生产要素、生产模式和业态模式的重组；三是承担更大的社会责任，包括扶贫济困、救助弱势群体等。这些都会发挥效益递增的作用。

关于公众，应该发挥参与作用。与过去新城建设不同，城市更新的片区里有居民在生活、有商家在经营、有企业在运转，这之间是有无人员的区别。当有人存在时，城市更新需要考虑人的全面发展的基本需求，需要改变人的基本理念、组织行为，从而产生新的社会生态。其中最核心的在于培训普通民众，走出个人和家庭的视角而关注公共事务，这对他们自身是有好处的。随着城市更新的开展，公众的全面参与也会带来个人技能的提升，如何去伪存真识别问题，如何形成解决主要矛盾的思路，如何在多方之间通过谈判、妥协和抗争，最终达成利益的最大公约数，协同推动项目落地，这些都是在不断的实践中训练来的。

城市更新是多元主体共同参与和共同缔造的过程，而不是政府唱独角戏的过程。近年来，北京在制度建设和组织保障方面取得了显著成果。

在制度建设方面，建立城市更新法规化保障体系。超大城市是由陌生人组成的社会，靠人际关系与道德协调很难有效解决问题，因此北京建立起以《北京市城市更新条例》为核心文件，配套若干项相关政策的“1+N”体系，通过法律实现保障。

在组织保障方面，明确了分类施策问题。《北京市城市更新条例》明确了五大类城市更新活动，分别为以提升居住品质为主的居住类城市更新，以存量空间资源提质增效为主的产业类城市更新，以保障安全、补足短板为主的设施类城市更新，以提升环境品质为主的公共空间类城市更新和实现片区可持续发展的区域综合性城市更新，在五大类之下又包含不同的小类。

在居住类里，北京市既有按照居住小区制建立的老旧小区，也有大量的历史文化保护区里的老旧平房院落，还有孤立在成建制居住区域以外的危旧楼房等。

在产业类里，北京市有传统的老旧厂房，也有虽然厂房建筑并不老旧，但企业倒闭、产业濒临淘汰的低效产业用地，还有利用效率较低的公共建筑、办公建筑，我们称之为低效楼宇，以及在电商冲击和人们消费行为改变情况下的传统商业设施等，这些并不仅是建筑本身改造的问题，更多的在于培育新兴业态，激活新的经济动力。

在设施类里，城市之所以能正常运转并且实现高质量发展，是依靠优质的市政基础设施和公共服务设施来支撑，这两者是与时俱进、滚动式向前发展的，但自清朝起各历史时期延续下来的市政基础设施情况复杂，有待完善，而公共服务设施不仅要弥补短板，还要应对老龄化改造等新的需求增长，这都成为当下面临的挑战。

在公共空间类里，北京市作为人口密度较高的城市，需要创造更多的文化、体育、娱乐的开敞型公共空间，从城区边缘的郊野公园到城区内部的公园绿地，以及小型口袋公园广场，为老百姓创造更多接触自然的机会。

以上这些问题挑战，并不是单一《北京市城市更新条例》就能解决的，在分类施策的情况下如何实现重点突破，北京市为此发布N项专项化实施细则，通过条线力量解决板块化问题，如土地产权交易规则、不动产登记制度、闲置低效土地用途变更、容积率转移与补偿制度、财政税收政策、新金融工具管理政策等。

从规划系统的角度来看，北京市通过正常的规划流程指导项目落地，城市更新活动是将新需求嵌入到成熟的城市规划体系中，作为最新一轮详细规划的重点内容进行调整，建成区的规划实施单元就是城市更新单元，这样可以防止新任务出现后，体制机制产生动荡。

所谓无实施不编规划，城市更新是寻找机会空间的工作，并非编制一个独立的、全覆盖的城市更新规划来解决问题，而是一部分城市规划实施单元以更新为主导，需要按照城市更新的资源汇集逻辑、资本聚集逻辑和实施逻辑进行实施。这重构了城市更新的实施流程，解决了项目落地的问题。

从管理系统的角度来看，城市更新项目是分级的，从市政府统筹管理，到区政府推动执行，再到街道乡镇解决具体问题，逐级向下实施。同时，根据项目战略地位和重要性的不同，要做到分级留白，例如某些地块虽然面积较小，但是地理位置特殊，对市级宏观战略目标的实现具有重要意义，因此小项目也可能需要从市级政府层面予以关注。

城市更新活动也做了优化审批管理的工作，由于改造类型、改造方式和改造强度的不同，所以需要针对不同的项目进行不同的审批许可分类，对简易项目简化流程，可以有效降低许多微改造工程的制度成本代价。对复杂项目要加强管控，加强谋划上的联合审批机制，因为复杂项目解决的不仅是空间建设问题，还包括引进新业态的商务规则等。

责任规划师是北京市贴近基层的专家智库，主要服务于区级政府和街道乡镇政府两个层面，他们长期深入一线，及时发现问题，为基层提供解决问题的技术支持。在此过程中，发挥了三大作用。

一是准确识别和判断问题，责任规划师让问题调研不会浮于表层，而是更贴近基层的民生活动和经济活动，更好地摸清家底、发现问题，这是责任规划师最基本的作用。

二是搭建联系的桥梁和纽带，责任规划师可以从专业化的角度建立起不同政府部门之间、政府与市场之间、管理与民众之间沟通的桥梁，因此沟通艺术也是城市规划从业者需要掌握的一部分。

三是传统的技术职责，为城市更新改造项目提供技术支撑，为政府部门当好技术参谋，为公众解读好工程技术解决方案可能产生的社会效益，以及这与公众之间的利益关联等。

从近几年的实践发展来看，责任规划师制度逐渐建立起社区居民、社会组织、技术团体、市场企业以及政府管理部门之间共同缔造的协作机制。

物业权利人是房屋原产权的持有者或者租赁者，城市更新活动依据不同的更新方式，会涉及产权置换、重整、买断和再交易等环节。大部分物业权利人既是原有物业的持有者，又是城市更新权益的享有人，进而也应该担当一定的更新责任。那么有一种极端的更新类型：老百姓是否可以自发组织原拆原建自己的老旧小区。杭州、成都等地在这方面开始有一些探索，这创造了真正意义上的住宅合作社开发机制，即原物业权利人成为主要的投资主体，政府部门则在基础设施改善和公共服务提升方面给予适当资金补贴。

这种住宅合作社模式会涉及联营、入股、租赁等各种问题，这些内容在《北京市城市更新条例》中已经有了原则性约定。在实践过程中，这些原则性约定会逐步具体化，并根据实践检验的结果而不断丰富详细规则，形成更有效的实施办法。

政府的财政力量是有限的，应该给予社会资本参与城市更新的合法地位和参与路径。

一是专业化平台公司，需要保障好社会资本在城市更新活动中的利益，目前已有相关约定，例如任何一个可实施的城市更新单元都要求计算好资金账、收益账，区分公共投资和市场投资的两部分任务，明确市场投资的盈利模式和回收周期。

二是跨行业产业联盟，过去的城市更新活动以开发性质的企业为主体，封闭性地计算从开发到销售的账目，随着现在多元主体的参与，越来越多的运营类、轻资产企业开始参与城市更新。目前，专业化平台公司和联盟性公司通过汇聚不同的盈利方式，共同完成城市更新项目。那些以传统房地产开发模式无法推进的项目，由于盈利方式的不同，短期与长期利益回报观点的转变，通过多种利益谋取方式的排列组合，就能顺利推动项目完成，这是当前城市更新活动的特点。

从市场反馈来看，过去市场很少关注微利型产品，近年来，原先扩张型建筑市场呈现萎缩趋势，城市更新项目开始形成市场竞争性格局，这说明现在的体制机制设计已经得到了市场认可。当下的盈利模式是对传统商业模式的根本性变革，《北京市城市更新条例》中对产业投资、特许经营等均有所引导，并且通过实践创造更合适的规则，这意味着市场企业将逐渐成为城市更新活动的主要推动者。

在过去，传统房地产时代的金融工具是短债短用，按此方式进行现在的城市更新，会形成巨额的地方债、政府债和企业债，与之不匹配。近年来，北京市微利型或者非盈利型城市更新项目之所以取得进展，是因为有新金融工具的支撑，利用中长期贷款来完成项目。典型的变化是贷款的还贷周期扩大到15至20年，为后续运营盈利提供充分支持。

城市更新不仅仅是建筑与空间的重塑，更是城市活力的升级。它让北京在快速的现代化进程中，依旧保留着那份温暖的人文情怀和深厚的历史底蕴。未来，北京的城市更新将继续以人为核心，探索更多创新模式，促进绿色可持续发展，让城市空间更加和谐宜居，为公众创造更多共享价值。北京的城市更新故事，是关于过去与未来的对话，是关于梦想与现实的交响，它将以更加璀璨的姿态，续写着属于自己的时代篇章。

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