【湾区观察】纽约低效用地再开发的经验借鉴

背 景

作为人口集聚的高度建成区，纽约历版城市规划共同面临的重大挑战是，如何在有限的空间内解决土地供需矛盾、住房问题、创造宜人的空间环境等问题。

因此，纽约的低效用地再开发策略主要体现在两个方面，一是如何利用低效用地再开发供应更多的可负担住宅，二是通过空间的混合利用、支持小商业、工业的发展，提供更多的就业，以及形成更宜居、宜业的环境。

本文通过具体案例，集中介绍纽约在低效用地改造为住房、低效用地改造为混合功能区两大方面的具体做法和经验启示。

纽约典型低效用地再开发模式

根据纽约规划局预计，到2030年，纽约人口将达到882万，与此同时面临不断上涨的住房成本。为应对不断增长的人口需求给纽约住房市场带来的挑战，急需挖掘潜在低效用地作为住房空间，逐步形成通过利用“棕地”和“闲置用地”建设可负担住宅主要模式。

“棕地”是指因含有或可能含有危害性物质、污染物或致污物而使得扩张、再开发或再利用变得复杂的不动产。利用棕地建设住宅，土地清理工程费用和清理周期成为最大障碍，而对于小尺度、分散的棕地来说，还面临着土地清理的复杂过程和低投资收益双重障碍。

一是棕地的评估和清理。在项目开始前，纽约市会对棕地进行全面评估，确定污染程度和清理成本。随后，通过专业的清理技术，将棕地恢复到适合建设住宅的状态。

二是划定棕地机会区。纽约市设立专门的规划区域，用于棕地可负担住宅建设，通过对小幅棕地地块进行整合，规划为棕地片区并对其进行综合开发。

三是设定可负担住宅比例。纽约市设定具体的可负担住宅比例指标，这个比例通常根据项目的具体情况和市场需求来确定。如1980年代后，联邦政府推出“低收入住房税费优惠”（LIHTC）项目，规定开发商将20%的住宅开发作为可负担住宅；划定棕地机会区，推动棕地改造。

美国通过设立联邦、州、市三级政府基金，提供多项公共金融工具，出台多项法规鼓励企业与社区积极参与等措施，有效促进这些项目的运作。

一是超级基金。“超级基金”由政府财政投入和特定环境税收收入共同构成，成立五年后共投入16亿美金，用于清理废弃或不受控制的危险废物场所，并建立了“国家优先名单”项目。

二是公共金融工具。具体包括：棕地评估补助金为棕地清查、规划、环境评估和社区推广提供资金等等。棕地循环贷款基金提供低息贷款，棕地工作培训补助金为棕地社区居民提供环境培训，棕地清理补助金为某些具有规划绿地、娱乐或其他非营利用途的物业的清理活动提供直接资金，棕地区域规划赠款为社区研究、规划和制定实施战略提供资金。

纽约市政府通过出台《纳税人减免法》《小企业责任减免与棕地复兴法》等法律文件，稳定州棕地清理项目提供的税收抵免，为保障性住房和工业发展项目提供税收抵免通道，降低棕地的清理成本，尤其鼓励尚未清理的棕地向有能力的私人和企业出售，鼓励企业力量参与棕地治理与再开发。

纽约的闲置土地是指未被利用或未被充分使用的土地，具体包括空地、废弃的工厂或仓库、废弃的停车场、未开发的空地等不同情况。由于大量空地为私有物业，难以推动建设，很多闲置地块面积太小，无法达到具有一定投资收益的建设规模。

哈德逊广场地区位于纽约曼哈顿，改造前该广场曾是制造商的“家”，主要由汽车修理厂、停车场、空地和铁路站场组成。过时的分区加上西部地区滞后的公共交通和通勤铁路，导致该地区经济发展停滞。

一是通过识别并评估城市中的空地，优先将其用于可负担住宅的建设，这些空地可能包括废弃的工业用地、闲置的政府土地或私有土地。

二是土地利用规划强调紧凑发展，通过提高土地密度和混合使用来最大化土地利用效率，同时减少对周边土地的压力。如哈德逊广场更新改造中，通过“节点＋交通走廊”的规划模式、土地的复合使用与立体化开发使得区域城市空间更加紧凑，区域发展逐渐呈现可持续化。

一是容积率奖励，哈德逊广场开发主体利用闲置用地建设经济适用房可获取额外容积率。

二是资金支持。哈德逊广场更新采用“价值捕获融资”模式，获得初期启动资金，具体渠道包括政府债券、银行、证券、私有机构投资等，此外，纽约市政府专门成立哈德逊广场基础设施公司发行收入债券，同时监督项目的成本控制；哈德逊广场开发公司则主要负责项目的具体实施与运营。

纽约滨水区更新改造由于“绅士化”问题而引至批评，迫使城市更新和规划转向强调可负担住宅、产业及社区就业为目标的综合开发策略。对于这类空间，一方面强调功能的混合利用，还尽量保留保障工业发展空间，让制造业回归都市。

该项目位于纽约下东区，北侧连接经济中心曼哈顿，是纽约大都市核心区域。项目改造前是一个废弃了45年的区域，主要用于临时仓库和停车场。

项目总建筑面积约20万㎡，由10栋沿街建筑组成，保留了具有80多年历史的埃塞克斯街市场，将其作为社区的文化和活力中心，同时提供了丰富的公共空间，如美食市集、保龄球馆、影院等。几乎每栋建筑都包含居住、办公、商业、文化、屋顶农场、公共服务设施等多种功能。

一是混合功能的更新改造。 “埃塞克斯十字”项目中除了确定保障住房最低比例和分布要求、区内商业类型与规模比例和分布要求、地块功能多样性要求等，允许在主要街道周边进行混合用途的开发以鼓励社区零售发展。

二是多方合作的运作模式。项目组织由社区委员会牵头，集合本地社区、非营利社区组织、私人开发商和投资机构、以及公共机构等四方力量，在项目开发的各阶段共同合作推进项目落实。构建“开发商+社区合作伙伴”的运营方式。

三是资金平衡的分期开发。先开发能够带来大量现金流的出售型住宅，稳定回款；再开发大型商业和公共设施，扩大社会认知度；充分考虑基地拆建难度、运营管理成本等，先打造项目整体形象，再后置逐步解决难开发、对整体形象贡献小的地块。

戈瓦努斯社区位于纽约市布鲁克林区戈瓦努斯运河边，改造前这里是工业地区。但随着运河工业衰落，该片区也逐渐成为污染严重的棕地。

一是通过“超级基金项目”，对该区域的早已被污染的河道进行清理与治污。

二是申请为棕地机会区，鼓励地方、州、联邦机构、社区团队、私营部门合作参与一起投资改善地区。

三是将该片区的用地改造为兼容工业、休闲娱乐、提供保障性住宅的混合用途地区，划定了一片工业商业区，占总面积的31%用于工业、商业发展。

一是工业商业区的入住企业可获得税收抵免，在原有的规划指标基础上，开发商可通过承诺建设制造业空间，换取土地用途调整和增加开发强度；或开发商通过申请，减少原工业用地规划要求的停车和装卸空间指标。

二是运营模式方面，对于位于产业经济区内的市属的滨水地区资产，政府通过加大财政投入，由政府直属机构纽约市经济发展公司作为开发主体进行运营，一方面进行基础设施改造和公共空间整治提升，另一方面为选择迁入IBZ的制造业公司的员工提供税收抵免。

三是资金支持方面，纽约市设立了专项基金为租赁和管理这些工业空间的企业和社会组织提供贷款，利用公共投资撬动市场投资，多渠道筹集开发资金，在推动新都市制造业发展的同时实现滨水工业区的更新。

经验借鉴

纽约作为高密度大都市对低效用地的再利用实践中，注重要解决可负担居住空间的不足、产业流失和经济衰退等问题，通过低效用地改造提供保障性住房、为都市制造业回归提供产业空间成为纽约低效用地改造的主要方向，其经验做法也为广州作为大湾区超大城市未来对低效用地的利用提供借鉴：

一是在利用低效用地提供可负担住宅方面，广州早期保障性住房建设布局在用地成本低的偏远地区，而配套设施及环境往往不及商品楼盘。借鉴纽约做法，为保障社会公平，纽约要求开发商对保障性住房的区位、建筑质量、条件等与商品房一致，避免出现社会隔离现象，并对开发商参与低效用地改造时配建20%或以上的保障性住房，而开发商可以获得相应的容积率奖励、税费减免等优惠，以此提高开发商积极性。

二是对于中心城区等老旧厂房、滨水地带等低效用地的改造，应警惕全面“绅士化”做法，避免一味地改造为高层CBD、酒吧街等重商业、高消费空间，可学习纽约对于中心城区的低效用地改造，一方面更强调保留制造业发展空间，另一方面在服务业中更注重吸引、留住小商小贩来营造生动的生活场景，通过对低效用地改造将居住、商业、工业、公共空间等不同功能空间综合配置实现职住平衡和更多元、活力的街区。