自费孝通先生1980年代提出“小城镇大问题”以来，小城镇备受多方关注和重视。作为农村经济中心、农村向城市转型的过渡区域、农村和大中城市的中介，小城镇在城乡协调发展中起到了“平衡杆”的作用，引领着区域经济转型和地方改革的起步。党的二十大报告中指出，要“全面推进乡村振兴”，“坚持农业农村优先发展，坚持城乡融合发展，畅通城乡要素流动”。
然而，目前我国小城镇发展存在人口基数大、量多面广、工农关系与城乡二元制度不平衡等问题。鼓励小城镇发展，对于化解粮食供应危机、缓解工农紧张关系、促进农业现代化发展具有重要的战略意义；推动小城镇高质量发展，对于促进乡村振兴、适应新时代中国特色新型城镇化道路具有关键性作用。
日本、韩国和中国在文化背景、地理环境、人口密度和乡村建设历程等方面有着极高的相似性，其小城镇及乡村发展经验具有较高的可借鉴性。由同济大学城市规划系张立副教授及其团队所著的系列书籍“东亚村镇研究”，对日本、韩国、中国台湾地区的小城镇和乡村的规划和管理经验进行了细致梳理和分析，希望所提内容可为我国大陆地区提供经验一二。
经作者授权，本号从4月23日开始陆续推送该系列书籍中《东亚小城镇建设与规划》和《台湾乡村建设与规划——建构新乡村共同体》的部分内容。感谢书籍作者张立老师及其团队的支持！
日本、韩国和中国台湾地区的土地均为私有，土地利用政策相似性较高，均对土地开发和交易进行了一定程度的限制，注重城乡均衡发展尤其是乡村的土地利用，但也有不同侧重。
（1）土地开发制度：均为开发许可审批制，在土地开发建设上日本限制性最强
在土地开发制度层面，日本、韩国和中国台湾地区均采用开发审批许可制度，即土地开发和交易都受到一定的法律限制和管制。在土地征收上，三者的土地征收权均为特有权。日本和韩国政府在土地征收上有较强的决定权，土地利用要为国家的公共需求让步。尤其是韩国，强制性程度更高。不同的是，日本虽然以国家为主，但国家可将征收权授予其他公共团体；韩国的中央和地方政府均有土地征收权；中国台湾地区在土地开发上为公私共同参与。
从对土地开发建设的管制上来看，相比之下，日本对其限制性最强，设置多种条件以限制土地开发与交易；韩国和中国台湾地区在开发征收方面的管制相对较弱，韩国政府作为征收方有绝对优势，而中国台湾地区采用多种征收方式，使得土地开发建设相对容易。
（2）土地开发计划：从量的开发向质的形成转变，致力于均衡城乡发展
日本和韩国都经历了一系列的国土综合开发过程，在开发重点上，均从最开始的资源大规模开发利用和基础设施建设逐步转向环境保护，即从量的开发向质的形成转变。
开发过程中，日本和韩国均致力于消除一极化，以均衡城乡发展。日本通过构筑生活圈去极化，并且通过农村地区、落后地区和边远城镇地区的人居环境建设，产业升级转型，特色化构建等来消除过疏化现象。韩国则采用多级分散化政策，促进乡村地区空间规划、基础设施建设和功能价值实现来升级农村地区，且通过规划层面的城乡“一体化”来缩小城乡差异。然而，两个国家虽都采取了一系列的措施，但最终效果均不理想。
相比之下，中国台湾地区的村镇建设问题很多，但城乡均衡性基础相对较好，土地开发计划变革少，更侧重可持续发展和区域整合，总体上也以致力于城乡有序发展为目标。
（3）土地政策：放宽农地流转，释放农地市场，但农村土地问题依然棘手
日本、韩国和中国台湾地区在小城镇方面的土地政策集中体现在农地政策上。三个研究对象均在某一时期开始放宽农地流转限制，鼓励扩大农地规模，以期实现农业规模化经营，提高农地利用率，促进农村地区发展。此外，均逐步放宽农地市场，为“农转非”提供了更多可能性，促进了农村现代化。但这一系列政策也起到了负面作用，日本农地尤其耕地在不断减少，进一步助推了过疏化；韩国土地小规模问题仍未得到良好的解决；中国台湾地区也面临农地减少、土地细分和农地被非农占用（农用房变相变居住功能）的问题。
（1）土地规划体系：均为多层级的规划体系；日本在法律体系和分类分区上较为健全，町村是其中一个层级
日本、韩国和中国台湾地区均呈现多层级的规划体系，且与行政层级一致。相比之下，日本的规划体系呈现多横多纵的网络化形态，体系复杂但完备，韩国也有两套并行的规划体系，台湾地区则相对较为简单。
在规划法律体系上，日本的法律体系不仅涉及不同层级，同一层级的不同层面也配套多种法律法规，体系最为健全。韩国的规划法律虽相较日本在数量上略显不足，但也较为完备，其中最具特色的途径是利用统一的《国土规划法》来实现城乡一元化的规划管理，从而均衡城乡发展。相比之下，中国台湾地区的法规体系较为单薄。
日本、韩国和中国台湾地区均在不同规划体系下对土地进行了分区和分类。相较之下，日本和韩国在不同层面上的分区较为全面。日本在都道府县区域层面和城市地区层面设置了分区，且各类用途划分细致，并对应相应的管制规则，规则细化至建筑层面；韩国在都市计划层面设置了两种分区方式；中国台湾地区借鉴日本的用途分区，新出台的“国土计划法”在全台湾设置了四种功能分区，并在都市计划层面进一步设置了土地分区，但现行空间规划在非都市土地层面缺乏使用分区指导使用管制的概念，整体细化程度不如日本。
在与小城镇密切相关的都市计划层面，日本和中国台湾地区均区分了促进区（发展区）和调整区（非发展区），以控制城市（镇）的无序蔓延。针对非都市地区，日本依据各项规划对各类分区进行了保护和建设指导；韩国在地区层面未设置具体规划，但明确界定了非都市地区的受保护地区；相比之下，中国台湾地区则基本未制定任何保护措施【台湾地区近年在反思早期的乡村建设无序和无规划问题，出现了“社区营造”和“农村再生”等计划】。
在小城镇涉及的规划层面，日本市町村涉及多个规划体系和多个层级；韩国的邑面因为行政阶层不处于规划体系层级内，因此主要遵从上级市郡政府的综合规划和都市计划；中国台湾地区的乡镇地区涉及最低层级的都市计划。总体而言，三者中，日本有最系统的规划网络、最完备的法律体系和最全面的分类分区，小城镇在规划体系中的地位也相对最高；韩国在规划网络和法律体系上次于日本，分类分区上相对较全面，但小城镇在整个规划体系中的地位最低；中国台湾地区在规划网络、法规体系上最为薄弱，在分类分区上正在改进，小城镇在规划体系中的地位居中。
（2）小城镇规划职能：日本市町村规划自主权最强，韩国邑面无规划权，中国台湾地区的乡镇市无规划编制权，仅协助规划实施
从小城镇的规划职能来看，日本市町村的规划职能和权限最大。日本将规划编制权限下放地方，市町村在遵循上级规划的基础上可自行编制本级利益相关的规划，以实施性规划为主，且需听取上级意见。韩国的邑面无规划权限，且其上级市郡政府的规划职能因财政原因受中央和上级政府牵制，自主权较弱。中国台湾地区的乡镇市虽然是一级独立政府，但无规划编制权，在规划实施上反而有更多自主能力。
（3）小城镇用地布局：城市建设用地构成相近，韩国集中建成区最小，中国台湾地区公共设施占地面积大，日本相对均衡
在非城市建设用地方面，日本远郊町村、韩国的邑面地区和中国台湾地区的乡镇地区的非城市建设用地占比都非常高，均在80%~90%左右，尤其是韩国的面，几乎100%为非城市用地（接近农村）。
在城市建设用地方面，日本町村和韩国邑面的人均建设用地均较大，尤其是日本过疏化的町村地区；中国台湾地区则相对较为紧凑。在城市建设用地构成上，日本和中国台湾地区的小城镇用地构成接近，主要由居住、商业、公共和工业用地构成，韩国邑面用地构成相对简单。三个研究对象的居住用地均占最大比例（表1）。
表1 日本、韩国和台湾地区小城镇城市用地构成比较
相比之下，韩国邑面的集中建成区面积小，中国台湾地区则是公共设施用地比重最大，即台湾乡镇地区在公共设施上有较多投入，日本则较均衡。这与笔者的实地踏勘印象一致。
日本、韩国和中国台湾地区的土地制度均为私有制，有着相似的土地利用政策。在土地开发制度上，采用开发许可审批制，以规范土地开发利用，其中日本的土地开发与交易的限制性最强。日本国土开发计划是最上层的土地利用政策，奠定了小城镇的土地利用基础。日本和韩国近年来均致力于土地“质”的开发和城乡均衡发展，在开发利用上一定程度上向乡村和小城镇倾斜；中国台湾地区的综合开发计划更偏向于地域整合的可持续发展。
在农地政策上，三个研究对象都通过放宽农地流转，释放农地市场以促进农业规模化经营，实现农村现代化。
在小城镇的规划层面，日本的规划结构体系和法律体系最为健全，小城镇在规划体系中的地位在三者中最高，有编制本级利益相关规划的权力。而韩国邑面无规划权限，中国台湾地区乡镇虽有协助实施的义务和自主性，但无规划编制权。
在小城镇的用地构成上，三个研究对象的小城镇的非建设用地占比均较高。城市用地的构成相近，主要为居住、商业、公共和工业用地，以居住用地为主。日本町村各类用地相对较均衡；韩国邑面的公共用地相对缺乏，建设也相对粗放；中国台湾地区的公共用地面积较大，且用地最为紧凑。
总体而言，相似的土地制度和政策背景使得日本、韩国和中国台湾地区在土地利用与规划上的差异不大。小城镇的土地利用与规划是小城镇发展权和功能定位的体现，而差异化的政治地位使得小城镇在规划职能上有所不同，不同的职能定位也决定了小城镇在用地布局上各有偏重。日本、韩国和中国台湾地区的小城镇在土地利用规划上的差异也反映了其发展权和定位的差异。日本町村拥有较高的发展权，规划职能也较为广泛，在功能定位上町村间存在差异：近郊町村偏向城市，而偏远町村则更接近农村。中国台湾地区乡镇的发展权相较日本町村要弱一些，规划职能受限，而从其土地利用规划上来看，乡镇间也存在较大差异：部分发达乡镇接近城市，部分落后乡镇接近乡村。概言之，中国台湾地区镇的城市属性更明显，而乡的乡村属性更强。相比之下，韩国邑面小城镇的发展权最弱，从土地利用与规划中也可看出，更接近乡村地区。
系列文章
01 东亚小城镇简介：概念辨析与行政区划
02 东亚小城镇的经济社会发展阶段
编辑 | 顾春雪
—— to be continued ——
原文始发于微信公众号（国际城市规划）：书刊导览 | 《东亚小城镇建设与规划》03【连载】
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