规划问道【作者简介】
董微，宁波大学地理与空间信息技术系硕士研究生
林雄斌，宁波大学地理与空间信息技术系教授，浙江省陆海国土空间利用与治理协同创新中心、宁波大学东海研究院兼职研究员，通信作者
提要
在公交优先不断向公交都市、交通强国转型的背景下，为应对快速城镇化带来的建设用地紧缺和交通拥堵等问题，公交导向开发（TOD） 成为地方政府引领高质量城镇化的重点路径。多数地方政府结合城市轨道交通规划、建设和运营，出台了大量地方根植性的TOD 政策并付诸实践。立足多层级规划和多部门协调的特征，理解TOD 的政策工具与实践机制，有利提升TOD 成效。以35 个城市135份TOD 政策为基础，借助Nvivo 文本分析及案例研究方法，聚焦规划统筹、土地发展权转移、开发设计与指标控制、投融资模式等4个重要方面，剖析TOD 的政策工具与实践特征，有助于理解TOD 的本土化实施路径。研究表明：中国TOD 政策工具以环境型居多， 占比68.09%， 供给型次之， 占比27.99%，需求型最少，占比3.92%；从TOD开发环节来看，逐步呈现政府主导、市场化的运作特点，建立了较成熟的顶层设计与统筹机制，在融资结构、土地发展权转移、指标控制与调整等方面形成创新。未来地方政府TOD 实践应结合自身优势，推进多元融资、高效统筹、密度管理等优化路径，提升TOD 综合效益。
关键词
公交导向开发（TOD）；政策工具；规划统筹；开发与利用；投融资改革
在快速城镇化与有限建设用地供给的背景下，城市交通拥堵带来长通勤、高能耗和高污染等问题，由此各地积极探索以交通与土地利用一体化为核心的空间优化策略。城市轨道交通以运量大、绿色、安全、准时等优势，成为缓解交通压力和提高土地利用效率的重要途径，并为公交导向开发（transit-oriented development， TOD）的政策与实践提供新机遇。截至2022年，我国共有55个城市开通多制式的城市轨道交通（含地铁、轻轨、市域快轨、有轨电车等），运营线路308条，总长度达10 287.45 km。作为新城市主义核心理念，TOD能引导城市土地高密度、混合式开发，建立功能多样、紧凑有活力的社区，并产生显著的经济、社会与环境效应，如提高土地价值与公交分担率，促进站点、社区和城市活力，减少碳排放等。
TOD在城市国土空间规划与治理的作用不断增强。2015 年，住建部发布《城市轨道沿线地区规划设计导则》，明确以轨道站点为核心，构建集约高效、人性化的城市环境和活动空间，充分发挥轨道交通对城市空间的引导作用。2016年发布的《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》将TOD的部分核心理念纳入国家指导意见。基于此，各城市积极尝试并颁布一系列政策，通过地方化政策工具，鼓励和加强TOD模式探索，形成地方化顶层设计和行动框架，明确工作内容、任务机制和职责分工。其中，TOD地方化具有两个层面的内涵，一是国际TOD政策实践在大陆地区的本土化，二是本土化进程中各地的地方化。良好的TOD具有多主体、多过程、多政策等复杂特征，其优化实施有赖于地方政府的创新探索与综合有效的政策工具。当前，TOD理念原则、规划设计与空间效应等研究相对较多，但从政策工具角度来分析中国TOD政策与实践地方化相对较少。通过收集和剖析中国35个城市共计135份TOD政策文件，借助供给型、环境型、需求型政策工具理论，梳理我国TOD政策在规划与协调机制、土地供应与利用、设计与指标控制、投融资模式机制等4个方面的阶段性特征，分析TOD在我国本土化过程中的实践机制。
1 TOD的兴起与实践
1.1 TOD概念与发展
TOD注重大运量公共交通引导形成功能混合的土地利用模式，以及适应绿色交通的社区发展，具有密度、设计、多样性、距离、可达性、交通需求管理和快速交通服务等特征，存在多尺度、多类型的划分体系。城市尺度的TOD强调利用城市存量空间，提高公共交通使用率，通过规划引导实现城市可持续发展；社区尺度的TOD强调鼓励公交出行，在站点附近构建功能混合、富有活力的空间。TOD研究也形成城市经济、城市规划、出行行为等研究重点有所差异的不同学派，例如：城市经济学派侧重TOD的社会经济影响，如对周边土地价格与城市经济的溢出效应；城市规划学派注重多尺度TOD规划设计，强调高度、密度、距离、混合度等规划设计策略的引导和控制作用；出行行为学派侧重TOD对出行方式选择的多重影响。
1.2 TOD政策与实践
当前，全球大都市都强调以TOD作为综合路径来优化城市发展，如降低交通拥堵、引导城市更新、提升城市活力等。例如，欧洲城市土地与交通一体互动强调可持续发展和城市更新中的TOD作用，推动公共交通对小汽车的替代作用。在中国香港和日本东京，“轨道+物业”的TOD有助于解决用地紧张和资金困难等问题。在巴西库里蒂巴，高集聚的交通走廊能促进城市更新，形成城市复兴新活力。在印度，TOD连接了孟买各人口密集中心，缓解职住不平衡。在巴西里约热内卢，TOD加强了交通走廊的居住和就业中心建设。
TOD的政策与实践涉及多元利益主体和多层次规划，政府实施意愿和规划开发统筹能力是影响实践的重要因素。例如：确立规划愿景对TOD发展具有指导作用；建立各利益主体、各部门的领导机构与协调机制能保障可实施性；法律法规和导则为TOD综合开发提供制度保障；规划设计标准的弹性调整提高TOD 可行性；政策一致性有益于TOD的长期实施。随着我国城镇化的快速推进，地方政府不断利用轨道交通建设出台了一系列TOD政策并推动实践创新。因此，剖析地方政府促进TOD的政策工具及其实践机制，有利于理解中国城市TOD地方化的实践机制与成效。
2 研究思路与设计
2.1 研究思路
收集并进一步遴选中国主要城市出台的TOD 政策文件，以揭示中国城市TOD的地方化政策工具与实践。首先，选择与轨道交通相关的综合政策，共计173份，并按照文本类型与文件署名进行分类，其中，文件类型分为条例、法规、规划、办法、意见等，署名单位分为地方政府的办公厅、自然资源和规划等部门。然后，进一步通读文件全文，剔除与TOD 关联性不大的文件，最终得到135份有效政策文件用于分析。
这些政策的选择和应用具有一定典型性，能较充分地反映TOD地方化政策与实践特征。首先，这135份政策文件涵盖了TOD综合开发规划与协调、土地供应与利用、综合开发设计与指标控制、投融资模式改革等多个重要方面；其次，截至2022年，共有55个城市开通多种制式的城市轨道交通系统，剔除仅开通有轨电车的10个城市，遴选的政策覆盖的城市范围达77.8%；再次，用于文本分析的政策体系也考虑了不同城市TOD政策与实践的演进。以东莞市为例，2011年颁布的《东莞市轨道交通站点周边土地专项储备与联合开发办法》《东莞市轨道交通建设投融资管理办法》等政策对TOD开发范围内土地储备和轨道建设投融资机制做出了相应说明；2018年出台的《东莞市轨道交通站场周边土地综合开发及站场综合体建设实施细则》，建立了TOD开发工作的决策机构——市轨道交通建设及TOD开发领导小组，并提出了土地储备与供应、TOD空间开发和投融资机制的管理要求；2020 年出台的《东莞市轨道交通TOD地区土地与空间复合利用管理规定》，形成了TOD范围内空间复合利用、交通配套及衔接、公共空间与服务设施的导则。
基于政策工具理论及分析方法，借助Nvivo软件对政策条款进行词频分析和编码处理。编码是指将政策条款转换成数字，以便对政策进行统计分类等定量化处理。政策文本分析的编码方式采用“政策序列—章节序列—条款序列”的节点编码（表1），编码基本单元为政策文本的具体条款，如1—5—3代表第一份政策第五条的第三条款要点，依次对编码结果进行政策工具和TOD具体开发环节的归类。
2.2 研究设计
以政策工具构建二维或三维分析框架是政策分析的常用思路。根据政策文本内容，构建地方政府政策工具与TOD综合开发的二维分析框架（图1）。结合TOD 政策特征及其实施过程，将TOD政策工具分为供给型、环境型和需求型，能在较大程度上适用于TOD政策的内涵及其分类。其中：供给型工具指政府通过基础设施和资金投入等方式来扩大TOD相关要素供给，表现为TOD政策推动力；环境型工具指通过财政金融、法规管制等政策为TOD提供有利的实施环境，表现为TOD政策影响力；需求性工具指政府通过采购与（去） 管制等方式减少市场不确定性，制定特色化的TOD综合开发政策，表现为TOD政策差异性。在政策工具具体名称上，聚焦TOD地方化的政策与实践过程，结合已有文献的划分方式，选择11个政策工具作为X维度的分析单元，见表2。
此外，结合TOD开发涉及的主要环节，将政策对象划分为TOD综合开发的规划与协调机制、土地供应与利用、设计与指标控制、投融资模式机制作为Y维度的分析单元。研究过程主要分为两步：首先，量化政策条款及词频统计，探讨TOD政策的时序特点，分析不同政策工具在TOD开发各环节中的数量特征，侧重全国层面的“整体分析”。其次，结合TOD实践典型案例，从各地政策条款内涵和具体内容入手，分析我国TOD实践过程中的地方化政策和实践特色，侧重地方层面的“个案分析”。通过“整体—个案”相结合的分析方式，综合剖析我国TOD政策特征与实践特点。
3 中国城市TOD 综合开发的政策工具
3.1 TOD综合开发政策时序分析
TOD在协调城市功能、完善用地布局、引导城市发展和更新等方面具有重要作用。通过收集并筛选2004—2022年35个城市出台的135份推动轨道站点及沿线土地开发利用的政策，较为系统地分析TOD综合开发政策的阶段特点。综合我国城镇化发展进程，根据政策文件数量以及TOD政策的词频统计，可以划分为培育发展期、快速发展期、稳步发展期三个阶段（图2）。①培育发展期（2004—2010年）：该阶段划分的依据是每一年的政策数量都小于5，后续年份的政策数量并不具备该特征。词频分析图显示，该阶段“建设”、“规划”和“运营”等关键词权重靠前，政策工具以环境型和供给型为主，其中基础设施和目标规划居多，表明该阶段以轨道交通建设为主，TOD尚未被广泛重视。②快速发展期（2011—2018年）：这一时期政策数量较多，共计79份，并且2018年是所有年份中颁布政策数量最多的。词频分析图显示这一时期“建设”和“规划”加权百分比总计4.28%，“开发”权重占比1.20%， 比第一时期上涨0.56%。“TOD”权重占比为0.34%，是3个时期之最，原因在于快速城镇化进程推动了城市地铁建设热潮，地方TOD的重要性与地方实践的紧迫性逐渐显现。需求型的政策工具在这一时期下降6.82%，环境型政策工具上升6.59%， 充分说明TOD政策、法规、行动方案等顶层设计对实践的重要性。③稳步发展期（2019年至今）：随着2018年国家出台新一轮城市轨道交通建设管理办法，不断提升城市轨道交通建设门槛，促进轨道交通TOD向高质量发展转变。TOD相关的政策文件数量有所减少，该时期共计48份，“开发”和“TOD”权重占比分别为1.37%和0.23%。需求型政策工具占比持续下降，环境型工具稳步提升，体现出TOD仍是政府对站点和区域开发的重要手段，致力于营造适宜TOD落地的政策环境。通过3个时期的对比，发现我国当前的TOD政策工具以环境型居多、供给型次之、需求型最少，表明我国的TOD实践经历了萌芽发展到积极探索的阶段，前期以基础设施投入和法律法规完善为主，后期通过多种方式推进TOD开发以实现社会效应和经济效益的统一为主。
由于城市轨道建设与土地开发的差异，TOD政策也具有空间分异。从政策的空间层面看，上海、杭州、成都、东莞等（特） 大城市推动TOD开发建设的政策较为全面。以杭州为例，2009年提出“轨道+物业”理念，强调TOD对城市发展的重要性，并明确TOD开发建设的重点工作。2014年出台《杭州市人民政府关于进一步加快城市轨道交通建设发展的若干意见》，从领导协调体制、管理模式、资金筹措等方面提出更详细的要求。2015年和2018年分别从管理机制、土地供应等方面完善TOD 配套政策。2022年出台TOD专项规划，全面细致提出各等级站点的规划方案和未来愿景。相比之下，轨道交通建设起步较晚、城市等级较低的城市的政策数量较少，涉及范围较窄。从时空间变化的角度上，可以发现各地政府处于轨道交通建设与TOD开发的差异阶段，总体呈现出TOD有关的政策数量不断增加、所涉及的TOD范围不断扩展的特点。
3.2 地方政府TOD 开发政策X—Y 维度分析
在对政策条款进行编码的基础上，按TOD综合开发涉及的重要环节进行归类。总体上，这135份文件兼顾了供给型、环境型和需求型等3类工具，内容涉及TOD开发4个维度的政策对象。从统计节点数量和比例（表3） 来看，环境型工具数量最多（416个节点），供给型次之（171个节点），需求型最少（24个节点）。在环境型工具中， 目标规划（116个节点） 和法规管理（251个节点）总计占比88.22%，具备数量优势。这反映出地方政府较为强烈的TOD实施意愿。在供给型工具中，基础设施（121个节点） 和资金投入（27个节点） 备受关注，共计占比86.55%，而人才投入和信息支持较少。这在一定程度上说明我国TOD开发建设仍处于积极探索的阶段，以基础设施投入为主，并且对土地储备供应和投融资创新方式的重视不断提升。在需求型工具中，使用最频繁的是公私合作（20个节点），占比83.33%。实践层面表现为政府拓宽融资渠道，引入社会投资等方式，而交易管制和服务外包涉及较少。
从开发环节维度来看，选取的政策文本包括完整的TOD开发阶段。据统计，开发规划与协调机制在培育发展期和快速发展期的数量较多，共计62个节点，在稳步发展期较少，反映出地方政府逐步摸索出具有地方性的领导协调机制。土地开发利用在快速发展期和稳步发展期的数量和占比都较为突出，共计88个节点，表明地方政府在实践过程中逐步调整土地利用的相关政策，为TOD开发提供更多的土地政策支持。开发设计与指标控制也呈现类似特征，数量稳步提升，推动TOD高质量发展。投融资模式改革与演进在3类政策工具中均有所涉及，尤其在税收优惠、金融支持、法规管理、服务设施等工具较为全面。
4 中国城市TOD 综合开发的地方化实践机制
4.1 规划与协调机制
2004—2010年以来，伴随着城镇化进程的加速推进，我国迎来地铁建设的热潮，北上广深等超大城市积极探索TOD与土地开发、房地产市场相结合，通过轨道交通引导城市空间有序健康扩展与城市总体规划实施，不断促进轨道交通在城市公共交通网络中的骨干作用[37]。这一时期，其他大城市如杭州、青岛、苏州等积极谋划TOD综合开发的前期探索工作。随着交通强国和公交优先战略得到国家和地方政府的高度重视，轨道交通成为包容性增长和新型城镇化的重要支撑。此外，轨道交通以其良好的经济效益和社会效益在城市空间结构中发挥不可或缺的作用。不同层级规划的侧重点和深度均不同，TOD理念逐步渗入多层级规划体系中，这一点在政策工具中表现为目标规划具有数量优势。在宏观层面，强调轨道交通规划与城市总体规划、土地利用总体规划相协调，与区域、城市功能相衔接，杭州、上海、广州等城市将TOD纳入国土空间规划蓝图。在中观层面，结合城市密度分区和公共服务设施布局，进一步确定站点功能定位和指标调整。在微观层面，以具体线路规划和详细的地块设计方案来指导。
轨道交通规划、建设开发过程涉及多方利益主体，建立高效联动的领导统筹机制能协调各方主体，政策工具体现为政府为促进TOD开发在供给型政策工具方面发力。当前各地以“领导小组+办公室”为主要统筹形式，小组成员包括市主要领导、各部门主要负责人、区政府，杭州、广州、南通、南京、郑州、宁波、成都等城市将轨道交通建设运营集团纳入领导小组，统筹土地开发、规划和审批等流程。同时建立例会或工作专班机制，商讨、协调TOD综合开发事务。此外，提高相关项目审批效率、优化审批流程手续促进TOD开发，如济南提出轨道交通项目建设审批证件可分段分层发放（编码78—3）。郑州为轨道交通项目审批开辟“绿色通道”，根据项目工程时间点，限时完成审批工作（编码87—4—11）。该实践特点体现了政府重视环境型政策工具的运用，为TOD开发营造便利的政务环境。
4.2 土地供应与利用
4.2.1 土地储备与供应方式
土地储备作为TOD综合开发的必要环节，是实现土地增值收益、有序推动综合开发的关键要素。通过政策梳理发现，各地轨道站点周边土地储备呈现以下两种机制（图3）：①市级统筹，区级负责具体的收储工作。以东莞市为例，市TOD轨道办协同线路属地镇街、市划定储备范围后，市土地储备中心负责轨道交通站点周边的编制收储计划、收储补偿协商、出入库等工作，再由各园、各镇（街） 负责涉及本辖区内轨道交通站点周边土地专项收储的具体工作。该种储备机制中，轨道交通建设单位不承担主要工作，而是配合其他部门进行土地权属调查、征地拆迁等工作，杭州、上海也属这种方式。②土地定向储备机制，在确定储备范围后，市土地储备中心将收储权授予轨道交通建设单位，建设单位承担轨道建设和土地储备工作，移交土地交易中心完成地块交易，交易之后的土地出让金返还轨道交通建设公司，南京、武汉、广州、青岛均采纳此种储备模式。
TOD实践需要适应土地利用制度的创新。结合我国土地出让制度，各地在实践中进行了益于TOD开发的用地探索，呈现保障建设主体拿地的政策演进趋势（表4）。初步探索多以协议出让和“附带条件招拍挂”的出让方式，用地范围多为车辆段上盖、工程预留用地和不具备单独规划建设条件的用地。该种方式通过协议或设置前置条件保障轨道交通建设主体获得待开发土地的使用权。地铁公司可下设具备开发资质的房产公司自主开发，或以合股等方式与其他开发商联合开发，如上海明确提出鼓励联合开发，南京则鼓励地铁公司自主开发或持有部分物业。但上述方式存在程序冗杂、监管难度大、地铁公司资金薄弱、不具备开发经验等问题。深圳、贵阳、南宁、兰州等城市开始探索土地作价出资，即政府将一定年限的土地使用权按地铁开通前市场价作价或入股地铁集团由其进行开发，政府享有股东收益。深圳作为较早实践的城市，分别于2012、2013年相继出台《关于贯彻落实深圳市土地管理制度改革总体方案的通知》、《深圳市国有土地使用权作价出资暂行办法》支持土地作价出资落地，并在第三期地铁建设运营中实践，为其他城市实践提供样板。该种方式既保障地铁集团获得TOD范围内土地的开发使用权，也可使土地开发反哺轨道交通建设。
4.2.2 立体开发，混合利用
建设用地使用权分层设立是节地战略下集约用地的可行途径之一，也是TOD综合开发战略下的重要之举。传统的建设用地使用权是平面的，2007年发布实施的《物权法》提出建设用地使用权可以在土地的地表、地上或地下分别设立。结合地铁上盖物业的开发趋势，一大批城市开始探索具有地方特色的分层开发路径。深圳2008年在前海湾车辆段实现0 m以下为划拨供地、地上0—15 m为协议出让，15 m以上挂牌出让，为其他城市的立体开发提供经验。成都与深圳相似，分层开发的轨道交通场站综合开发用地采取整体出让。杭州在出让时序上有所不同。2018年出台的《杭州市城市轨道交通地上地下空间综合开发土地供应实施办法》明确场站地下地上空间的出让对象统一，但地表建设用地先以划拨方式获得后，再通过申报以协议出让获得综合开发的地上地下空间使用权。
有规划地推进用地类型混合化、精细化可以实现节约用地，增加城市发展多样性，适应城镇化发展趋势。其中，混合用地也逐渐成为TOD开发的趋势。例如，2020年出台的《东莞市轨道交通TOD地区土地与空间混合利用管理规定》不断促进TOD地区土地使用功能混合，增强土地与空间复合利用，是在《东莞市城市规划管理技术规定》基础上对用地兼容、混合用地和容积率等进行补充和延伸。通过供给型、环境型政策工具，强化法规管理和基础设施建设，我国TOD地方化实践在土地储备、供应与利用等方面形成了一定创新。
4.3 设计与指标控制
4.3.1 站点分类分圈层
我国大多数城市以单中心密集发展为主，用地功能混杂，如何融合TOD与周边土地利用，提升整体活力是难点之一。在实践过程中，给予特定设计、放宽指标控制有利于释放TOD潜力，因此政府多运用环境型政策工具搭建适度宽松弹性的制度氛围。基于功能的TOD站点分类分圈层可实现差异化开发，但分类标准有所不同。杭州考量换乘条件、客流量以及所覆盖区域内的居住和就业人口总量分为特级、I级和II级。特级具备多轨换乘条件，车站客流量高于10万人次/日，用地功能高度混合，核心区半径可达1000 m以上，居住和就业人口总量不少于20万人，具备丰富的城市功能和立体交通场景。成都和重庆主要考虑站点对周边产业和城市功能的支撑作用。广州依据开发条件分为车辆基地综合开发（A类）、具备较好开发条件（B类）、具备局部开发条件（C类） 和不具备开发条件（D类）。圈层划分是站点分类基础上的进一步差异化设计，划分标准分为两类：第一类根据站点类型划分，如杭州、成都、合肥、南通均属此类。杭州特级核心区、辐射影响区范围为1000 —1500 m，I级圈层范围是800 —1000 m，II级圈层范围为500 —1000 m。第二类与站点等级不直接关联，综合考虑步行距离、地形特征等划分，范围在500—800m不等，如苏州、合肥、南通和郑州一般站点开发范围为500 m，换乘站点开发范围为800 m。重庆以山地为主，因此其开发范围定为600 m。
4.3.2 详细规划指标调整
城市轨道交通TOD综合开发依赖于多层级政策支持与规划协同。各级各类政策为TOD开发提供纲领与方针，专项规划、控制性详细规划与开发导则将政策内涵具象化、落实化。因此，在梳理政策要点基础上，结合具体案例能更好揭示TOD地方化实践特点。①容积率调整。适当提高站点周边容积率有利于发挥TOD对国土空间的引领。第一种方式是调整TOD区域内的容积率上限（图4）和给定修正系数（表5）。该方式较传统的容积率上下限规定较为灵活，能激发开发商积极性和城市活力。例如，杭州根据站点类型及距离分为三种强度的开发区，分别界定容积率最大值。修正系数具有以下特点：高等级站点系数大于一般站点，如成都；核心区范围修正系数大于辐射区，如东莞；多线车站修正系数大于单线站点，如深圳。第二种方式是容积率转移（图5），指将受规划控制而不能实现的开发权限有偿转让给其他允许建设的地块，在存量开发时具有平衡土地开发和空间高效利用博弈的作用[45-46]。TOD范围内的容积率转移主要是优化公共绿地和开放空间，如成都和上海。但容积率转移在实践过程中缺乏制度保障和规程，进展缓慢。②其他指标控制。除了容积率，停车配建标准也是影响TOD成效的关键要素。例如，郑州、东莞分别在地铁上盖项目和TOD范围内降低20%的停车配建标准，引导小汽车出行向公共交通转变。合理高效的站点接驳系统可提高行人舒适度和公交使用率，如成都构建“地面+地上”慢行接驳系统，分站点等级规定路网密度和公交接驳要求。
4.3 投融资模式机制
城市轨道交通作为准公共产品，具有投资数目大、回报期长等特点，依靠客运收入难以平衡建设运营，而依赖财政补贴具有一定的财政压力和债务风险。我国建设较早的地铁线路建设资金依赖政府财政预算，如深圳第一期地铁建设资金70%来自市政府直接投资，其余30%来源于银行贷款。随着轨道交通规模扩大以及其他基础设施的挤占效应，地铁建设急需开拓资金来源。政府主导、市场运作、吸引社会投资，拓宽多元化融资渠道成为共识。因此，除了政府补贴和银行借贷，地方政府积极探索企业债券、信托基金等新型融资、BOT（build-operate-transfer）、“轨道+物业”（rail+property） 模式等解决资金压力。在投融资模式中，公私合作等需求型政策工具不断提升，旨在释放市场活力，吸引社会资本。“轨道+物业”作为集轨道投资、建设、运营和土地开发于一体的综合模式，在香港、东京等地区取得良好效果。在此基础上，广州、深圳等通过“招拍挂”获得的土地出让金补偿前期资金缺口，开始探索适宜的“轨道+物业”模式，如地铁与社会资本组成联合体开发。此外，土地作价出资成为尝试路径，旨在保障地铁集团深度参与土地开发，降低融资和市场风险，提高土地使用权的转让效率和地铁公司盈利能力。总之，我国的地铁建设运营从政府单一投资转向多元投融资、本土化“轨道+物业”TOD模式，实现自我调节功能。
5 结论与讨论
伴随城市轨道交通高质量一体化建设需求，如何发挥轨道交通对沿线土地利用与城市可持续发展的引领，实现社会、经济与环境综合效益成为地方政府的关注焦点。本文结合政策工具分类法，梳理地方政府推动TOD综合开发的政策工具与实践模式，将我国TOD地方化实践划分为3个时期——培育发展期、快速发展期和稳步发展期，结合数量及具体条款分析发现：①我国TOD政策工具以环境型居多，供给型次之，需求型最少。其中，目标规划和法规管理的工具运用较为频繁，表明我国当前的TOD开发处于探索阶段，以明确开发思路、构建统筹机制、完善配套政策为主。供给型工具中信息支持和人才培养逐步增加，说明技术和专业人员对可持续TOD开发的重要性被认可。②在统筹规划与协调机制已探索出较为成熟的模式，首先将TOD理念纳入不同层级的规划体系中，其次成立以政府部门和轨道建设主体为主的领导小组，负责统筹开发过程、协调利益主体，最后在审批流程给予优先权以节约时间。③在土地开发利用层面不断摸索与创新更适合我国的路径，包括土地定向储备与市区共建的模式、定向“招拍挂”与作价出资的出让方式、立体开发与混合利用的导向。④在开发设计与指标控制方面宗旨是提高站点周边的开发强度，途径是站点分类分圈层，适当提高圈层内的容积率。⑤政府主导、市场化运作的理念、“轨道+物业”的开发模式成为政府缓解资金紧张的途径。由此可见，强化政府主导，发挥各主体优势，在土地作价出资、分层确权、混合利用、容积率调整等方面给予政策创新，成为吸引社会资本参与，探索深化TOD本土化的重要路径。
鉴于城镇化与土地开发的转型重构，未来TOD政策与实践需要加强与新形势、新要求的适应。一方面，在国土空间规划战略下，加强轨道交通融资、规划、建设运营等各个阶段与用地开发的协调适应，推动多环节、多主体参与的轨道交通与土地利用一体化将变得日益重要。这有利于从财政健康（fiscal health） 的角度，构建规范健康的城市轨道交通建设与TOD综合开发以及合理有效的土地溢价捕获机制，强化地方债务管理，构建与我国城镇化及社会经济高质量发展相适应的TOD综合开发格局、过程与机制。另一方面，深化推动TOD政策与实践的本土化创新。结合各地现状与优势，加强TOD的土地供应与规划设计策略，在土地储备、一二级联动开发、分层出让、混合利用、高密度开发等方面，加强政策探索与创新，形成政策示范与政策扩散机制，更好地实现TOD综合效应的提升。
本文引用格式：董微, 林雄斌. 中国城市TOD 的地方化政策与实践：政策工具的视角[J].城市规划学刊,2024(2): 49-57. (DONG Wei, LIN Xiongbin. Localization of TOD Strategies and Practice in China: The Perspective of Policy Tools[J]. Urban Planning Forum, 2024(2):49-57.)
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原文始发于微信公众号（城市规划学刊upforum）：【文章精选】中国城市TOD的地方化政策与实践：政策工具的视角 | 2024年第2期
