规划问道作为“城镇开发边界”的组成部分，“镇开发边界”对镇土地发展权的配置与保障具有重要意义。《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（下文简称《指导意见》）提出要划定“城市、建制镇及各类开发区等”的城镇开发边界。然而，我国的镇具有城乡“二元土地”“二元管理”“二元社会”属性，其土地利用具有动态性、复杂性与地域性特征，在各地的实践中，镇开发边界划定的对象选择并不清楚：一是建制镇是否都需要划定开发边界？二是除建制镇之外，还有哪些空间对象需要纳入划定？
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“镇”与“镇开发边界”的概念特征
我国目前关于“镇”的相关提法主要包括建制镇、镇区、集镇、特色小镇等，分别侧重于描述镇的行政、功能和景观等不同属性。在我国不同区域，镇的行政属性、功能属性与空间属性存在错位，落后地区的镇与周围村庄发展无异，而发达地区的部分镇（甚至村庄）或与中心城区连绵建设、或已呈现出中小城市的发展特征。
“镇开发边界”（Town’s Development Boundary，TDB）是“城镇开发边界”的组成部分，借鉴《指导意见》中关于“城镇开发边界”的定义，可以认为“镇开发边界”指中心城区以外，在一定时期内可以集中进行镇开发建设、以镇功能为主的区域边界。因此，镇开发边界的划定应侧重于镇的功能属性和空间属性。
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“公权—私权”博弈下的镇土地发展权
回顾我国空间规划管理的历程可以发现，随着改革开放后市场经济体制的建立，我国土地与规划管理制度逐步强化对私权的保障，镇村地区的土地发展权经历了从公权配置缺位、私权自由行使，到公权行政垄断、私权非正式争夺，再到公权规范管理、私权保障提升3个主要阶段，土地发展权中的公权与私权在互动博弈中逐渐平衡（图1）。
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镇开发边界重构土地发展权的作用机制与策略应对
镇开发边界在规范空间规划和建设管理手段的同时，也可以引导开发权利和收益分配，因此，划定中需要综合考虑“体制场域”中政府的管理手段以及“社会场域”中居民与市场主体的实际诉求。
在体制场域，镇开发边界是衔接总体规划与详细规划的重要依据，在土地发展权的“纵向—横向”配置中承担着承上启下的衔接作用。纵向配置方面，本轮国土空间规划中要求，开发边界与城镇建设用地规模通过“扩展倍数”挂钩，因此镇开发边界成为城镇建设用地指标在区县与乡镇政府间分配的载体；横向方面，镇开发边界通过边界内、外差异化的规划编制方式和建设许可手段，落实国有、集体土地差异化的管控要求，在镇开发边界内编制“详细规划”，明确其开发强度、用地性质等指标，通过“一书两证”进行建设许可，在镇开发边界外，则通过编制“多规合一”的“村庄规划”，结合乡村规划建设许可证实现乡村建设行为的管理。
在社会场域，镇开发边界的划定需要统筹考虑不同主体对于建设用地的诉求，并为未来变化预留弹性，实现土地发展权“人地—远近”的需求保障。具体而言，需要落实我国现阶段的制度要求，引导城市居民使用国有土地进行建设，形成集中的城镇建设用地组团；引导乡村居民使用集体土地进行建设，形成乡村建设用地组团；而市场主体根据产业功能布局需求进行城镇或乡村土地的建设开发；此外，镇、村用地也会连绵发展而形成混合用地组团。在此基础上，考虑不同主体建设行为的未来需求，针对各类组团的连绵、稳定、收缩、跳跃等不同发展趋势，分类划定镇开发边界实现对建设行为的有序引导。
镇开发边界的划定需要在明确政府公权与社会私权的作用边界的基础上，叠加体制场域与社会场域，通过“公权—私权”的协调促进镇村土地发展权配置中“公平—效率”综合目标的实现（图2）。
▲ 图2 | “公权—私权”博弈视角下镇开发边界重构土地发展权的内在逻辑与作用机制4
镇开发边界的划定探索：以张家口为例
▲ 图3 | 镇开发边界划定的整体步骤
注：增量发展型▲；存量更新型●；减量腾退型▼；不划定镇开发边界☒。
私权视角下，镇开发边界划定的重点在于满足镇村地区居民与市场主体进行城镇功能布局与风貌建设的需求。因此，开发边界的划定应在区分出镇村建设用地的镇组团、村组团以及镇村混合组团的基础上，识别其连绵、跳跃、稳定、收缩等用地发展趋势特征（图4）。
▲ 图4 | 2010年、2020年张家口建设用地组团分布及2010-2020年间发展趋势（左右滑动查看）
公权视角下，镇开发边界的划定应以公共利益为基础，匹配地方政府规划管理和建设许可的具体要求。因此，可以依托“双评价”中城镇建设潜力分区的分析结果，选择适宜城镇建设的区域作为镇开发边界划定的刚性依据，促进镇村地区建设用地与生态与农业用地的合理布局。
以“公权—私权”协调为导向，在城镇建设适宜区内，根据镇村建设用地布局及发展趋势，划定增量发展型镇开发边界为具有连绵扩张需求的镇建设需求预留增长空间，划定存量更新型镇开发边界引导无新增用地需求的镇区进行更新改造，划定减量腾退型镇开发边界推动衰退镇区的建设用地有序腾退为生态或农业用地。此外，城镇建设适宜区外不适宜进行城镇集中建设，因此不划定镇开发边界（图5）。
▲ 图5 | 张家口市镇组团、混合组团开发边界划定探索5
结语
本文撰稿：殷小勇 唐燕 路青 殷会良 郭枫
原文介绍
《土地发展权公私协调下的镇开发边界划定策略——以河北省张家口市为例》一文已在知网首发。
【doi】10.11819/cpr20241609a
唐 燕，清华大学建筑学院长聘教授，博士生导师，中国城市规划学会城市更新分会副秘书长，本文通信作者，yantang@mail.tsinghua.edu.cn。
路 青，北京大学城市与环境学院高级工程师，中国城市规划学会会员。
【基金项目】“十四五”国家重点研发计划“城市更新设计理论与方法”(2022YFC3800301)；住房和城乡建设部2022年度科技技术计划项目“‘双碳’目标下城市群和区域空间结构、城镇格局与产业布局优化技术：以京津冀为例”(2022-k-003)；清华(建筑学院)—中建玖合联合研究中心资助课题(2024-A1)共同支持。
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】土地发展权公私协调下的镇开发边界划定策略——以河北省张家口市为例
