规划问道1
科学发展与规划思想的演变
20世纪中期以前，科学主要解决封闭的、线性的、确定性的“复杂”系统（complicated system）问题，早期规划者们都普遍认为通过理性和科学，能够直接和详细地管理城市空间。20世纪中期以后，科学面对的挑战更多是复杂系统（complex system）问题。复杂系统的核心属性是不可还原、不可分割，系统中的组成部分不是简单线性的因果关系，而是相互影响相互作用，并且是开放的、不断变化的、不可预见的、具有自我学习、组织和适应的演化能力。
复杂系统思想对规划实践的重大影响之一是规划的局限性。城市复杂性的核心是城市聚集大量同时且相互影响的主体、对象和行动，个体行动具有意向性、主观性和不确定性这3个关键特征。因此，规划无法预设所有可能的情况以及所有人对未来结果的反应。20世纪90年代规划向沟通交往转向成为基本趋势，但交往理性范式在应对复杂性时越来越被认为存在局限性，尤其是尺度较大、沟通程序复杂的规划实践。21世纪初，使用规范、规则和抽象原则作为治理手段的观点逐渐成为国际趋势。
资料来源：笔者自制。下文所用插图亦为笔者自制。
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规划与规则的治理逻辑比较
2.1 规划与规则的属性差异
规划和规则都是应对城市秩序失控问题的方式，但两者具有不同的属性，对应两种秩序的形成方式。一种是从自然规律形成的规则，这种规则不是精心设计形成的，而是所有成员相互作用形成并遵守的一般性行为规则。一般性规则主要面向已有问题进行纠错，以维持住现有的秩序，因而具有长远性与稳定性。另一种是受终极目标和某种意图的统治，所有元素必须指向特定的和预设的目标。规划的核心特征就是未来导向性，是错误控制基础上的目标控制。总体而言，终极目标导向的规划往往是通过安排不同组成部分，以此直接创造秩序，而一般性规则则是通过排除负面影响，间接维持秩序。
2.2 空间使用行为的复杂性
空间使用行为的复杂性主要体现在以下两方面。首先，任何一个行为主体的空间使用行为都可能产生外部性。其次，任何空间使用行为是否影响他人，不仅要根据活动本身的特性来决定，而且要根据活动所处的空间来决定。正是因为空间使用行为可能产生私人妨害与公共妨害，需要对潜在的妨害行为进行规制，维持秩序的稳定。由此，空间使用行为的规则需要包括两个基本维度：（1）协调行为与行为之间的关系，避免产生私人妨害；（2）协调行为与空间之间的关系，避免产生公共妨害。
2.3 传统规划是定向协调空间与
▲ 图3 | 控制性详细规划的治理逻辑2.4 用途分类规则是协调行为与
▲ 图4 | 用途分类的治理逻辑2.5 详细规划与用途分类规则的
▲ 图5 | 规划与规则的协同治理逻辑3
国土空间详细规划制度建构方略
复杂系统科学对国土空间治理主要由两点核心启示。
其一，不能简单以还原论的方式割裂的考虑各个要素与组成部分。整体性思维最为关键的就是关系原则的运用，意味着要考虑事物之间的关联性而不是只关注一个具体事物。
3.1 宏观层面
注：图中各种形状代表不同用途类型；形状大小代表用途的强度大小；形状的空心代表权利需要通过许可赋予，而实心代表权利是规则直接赋予，即当然权利。
3.2 微观层面
用途分类规则是协调行为与行为类型之间的关系，并未涉及具体的国土空间。因此，需要在市域层面的国土空间详细规划中具体协调行为类型与空间类型的关系，也即明确规则的边界在哪。由于分类规则的先行建立，分区图的绘制是可以随着详细规划的编制而不断重复的行为，最终形成的分区图是作为一种具体的空间规则，通过严格定义的分区边界，来规范具体的空间使用行为。需要强调的是，尽管详细规划仍然是逐片、逐步的编制，但是划分分区的工具由原来的“用地分类”变为了统一的“用途分类规则”，我国的“用地分类”是控规在调查与规划时采用的工具，更多是描述性与评价性的语言形式，而非面向土地使用的规则。
▲ 图7 | 详细规划分区图的绘制逻辑示意
3.3 以人民为中心的自发秩序
习总书记一直强调“人民城市人民建，人民城市为人民”，人民对美好生活的向往，就是规划治理的方向。因此，未来的城乡人居环境同样是人民群众相互作用的涌现结果，规划不应用一种预设的模式来控制秩序，而需要建立规则作为行为的框架，充分尊重人民群众的自主选择、知情、参与、与监督的权利，实现共治共管、共建共享，促进自发秩序。政府的作用应限制在实施这些规则，以保护人民的自由不受他人随意侵犯。
▲ 图8 | 以人民为中心的自发秩序示意4
结语
正如物理学从经典力学进化到量子力学，对规划的认识也应从“复杂”系统进化到复杂系统。城市系统、国土空间系统以及规划行为系统都是一种复杂系统，具有非线性、不确定性、涌现性、不可分割性及不可逆性等诸多特性。文章提出了国土空间详细规划制度建构方略，基于关系原则将已存在的一般规律规则化，以用途分类规则作为维持秩序的底线性工具，协调行为与行为的关系；基于群体互动的详细规划过程将行为类型规则空间化，以规划成果分区图则作为空间秩序的规则，协调行为类型与空间类型的关系。换言之，详细规划的规则包含两种，前者是将潜在的规律规则化，后者是在规划过程中创建新的空间规则，两者共同作为规范所有人的空间使用行为的规则，以此实现详细规划的规则化转型，从创造秩序走向维护及尊重国土空间的自发秩序。
本文撰稿：陈璐
原文介绍
《规划与规则的协同——国土空间详细规划制度建构方略》一文刊载于《城市规划》2024年第5期，第100-109页。
【doi】10.11819/cpr20240511a
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】规划与规则的协同——国土空间详细规划制度建构方略
