自主更新与危房解危

自主更新和危房解危，是两个不同维度的概念。自主更新，是由产权人作为行为主体自主发起的城市更新行为。危房解危，是指依据《危险房屋鉴定标准》，对评定为危房等级的房屋进行解危消险的工作。通过分析发现，近期的几个老旧小区自主更新的热点实例，最初都是因为危房解危的需求。以杭州市浙工新村自主更新为例，13栋房屋中有4栋是C级危房；浙江衢州江山永安里在自主更新前，部分楼幢被鉴定为C级或D级危房；广州花都集群街2号、北京丰台马家堡68号院2号楼，都属于D级危房，南京虎踞北路4号5幢属于C级危房。可以说，危房解危是自主更新的缘起。

危房解危应由房屋安全责任人负责。各地的房屋安全管理条例基本都规定，房屋所有权人是房屋安全责任人；如果产权不明的，代管人是安全责任人；没有代管人的，使用人是安全责任人。属于公房的，如果是直管公房，政府的相关部门为安全责任人；其他单位经营管理的公房，其单位为房屋安全责任人。可见，除了公房以外，危房解危一般应由产权人自主更新。然而，之前的惯例并非如此，人民群众的生命财产安全至关重要，政府往往承担了解危主体的职责。以浙工新村为例，在2022年9月提出的4幢危房“落架大修（拆除重建）”方案中，所需资金约为9633万元，每户居民约需承担7518元/平米的大修费用[1]，按照以往惯例，该笔费用由政府承担，而此方案对于居住环境、房屋品质、配套设施并无实质性提升。长此以往，随着房屋年限不断增加，政府将不断输血，最终不堪重负。以浙工新村所在的朝晖地区为例，建于2000年之前的住宅共有约25348套（建筑面积131.27万方、涉及总用地面积1697亩），估算翻建费用将达百亿元，城市中心黄金地段的居住区将成为财政的黑洞。

惯例并非是一成不变的，另一个案例是南京市虎踞北路4号5幢。这是一幢建造于上世纪50年代的二层住宅，原先由苏联专家设计，建筑面积1800多平方米，共有24套房子加两个单室间，26份产权证（其中5份产权是单位，涉及9户承租户，共30户居民）。5幢位于虎踞北路江苏省化工小区内，紧邻地铁四号线、七号线草场门站，区位优越，由于是C级危房，物业价值受到了极大的影响，出租也很困难。省化工小区共有15幢住宅，除了5幢为二层楼之外，其余均为4-6层，且没有危房。因此，整个小区没有征收计划，加固方案也不能彻底解决墙体开裂的问题，不太可行。由热心业主代表牵头，居民们共同商议，达成以“推倒翻建”的方式彻底排险，实现改变结构、优化户型、提升居住条件的愿景。整个过程堪称十年磨一剑，从2014年鉴定为C级危房开始，前期明确翻新的责任主体、厘清产权关系、整理相关政策资料，就花费了很长的时间。2019年9月，恰逢南京市出台相关政策[2]，C级危房翻建资金可按照市、区财政和产权人2：2：6的比例分摊，D级危房翻建资金可按照市、区财政和产权人3：3：4的比例分摊。在相关部门、鼓楼区政府、街道、社区的推动下，2020年，项目终于领到了建设工程规划许可证，按照“原址、原面积、原高度”的原则，准许排险翻建，随后，破败不堪的老楼被拆除。通过精准设计，将楼层平面由原4个单元优化调整为6个单元，使得每户均配置厨卫空间，24套房子每户都有不低于一间朝南房间，南北通透、同时在一层平面设置三处公共活动空间，较大改善了居民居住条件。

在南京市虎踞北路4号5幢危房自主更新的过程中，实现了居民出资60%，这与完全由财政负担的危房解危，是有很大不同的[3]。无独有偶，合肥市的相关政策文件规定[4]，危险住房采取翻建、重建方式处置的，根据审计决算价，C级危险住房按照市、区财政和住房使用安全责任人2:2:6的比例分摊；D级危险住房按照市、区财政和住房使用安全责任人3:3:4的比例分摊。对于重建方式处置的，增加房屋建筑面积超过5%的部分不予补助。

在广州花都区集群街2号的原拆原建实例中，项目的整体拆建投资估算约785万元，其中绝大部分费用由所有业主自行筹集，预缴资金达4600元/平方米。财政仅给予小范围适当激励，一方面，对于前期已确定由区属国企作为改造工程实施主体的项目，经花都区政府同意，补贴前期设计等相关费用；另一方面，花都区对低保家庭、低收入困难家庭、特困人员、特困职工家庭、军人抚恤优待对象予以补助[5]。该项目位于广州北站东侧老旧小区成片连片微改造项目启动区内，实现了居民出资比例接近百分之百。

《什么是真正的自主更新》一文认为[6]，严格意义上的自主更新，财务上必须完全由产权人自行出资，不能以任何形式损害或转移其他主体的财富。产权主体应与出资主体对应，即政府作为公共服务基础设施的产权主体负责公共区域更新，居民作为房屋产权主体负责私人物业的更新。从上述几个实例可以发现，居民出资的比例不断提高，政府出资的“补贴更新”中的补贴比例逐渐变小，真正的自主更新正在一步步实现。

危房解危有多种处置方式，以合肥市相关文件规定为例[7]，经鉴定为危险住房的，按照“人房分离、分类管理、确保安全”的原则，可以采取维修加固、翻建、重建、产权收购、等价置换或者协议搬迁等6种方式处置。其中维修加固是房屋采用适当安全措施后继续居住，难以解决根本问题；产权收购、等价置换、协议搬迁，主要是政府或公房经营管理单位主导的处置方式，和自主更新相关、且有实施案例的主要是翻建和重建两种方式。翻建，主要适用于修缮难度大、成本高的危险住房，按照“不超过现状或不动产权证载明的用地总面积和总建筑面积，不改变原房屋用途，不突破原建筑占地范围和建筑高度”原则，在房屋原址上恢复。重建，主要适用于整幢危险且无修缮价值，需停止使用或立即整体拆除的危险住房。重建可以按照有关规定适度放宽建筑面积、建筑高度、建筑密度、绿地率、建筑间距及退让等管控要求，放宽控制指标，增加配套面积，完善功能和配套。

翻建与重建，字面一字之差，做法差别很大。以南京市虎踞北路4号小区5幢为例，虽然只是一幢二层住宅翻建，但是1层和2层的住户，在翻建解危的过程中，就有过多次“碰撞”，这种碰撞正是从翻建到重建的擦边球引发的。5幢原为坡顶砖木结构，楼板、楼梯、二楼吊顶均采用木材，二楼吊顶以上的闷层无法上去不能使用。翻建设计采用框架结构，建设了一楼防潮层和二楼隔热层（闷层），其中二楼隔热层由隔热坡顶和二楼顶部的钢筋混凝土楼面构成，二楼住户增加了可以使用的阁楼空间，建设过程中，二楼住户每户又增设了一个1米*1.4米的阁楼楼顶平开窗，确保了阁楼空间的通风与采光，由此，二楼住户每户都增加了相当数量的实际使用面积，获得了比翻建前更多的使用空间，而该部分面积未计入产权面积。最终核算费用的时候，二楼的12户住户只是单独承担了阁楼楼顶平开窗的费用，其余费用和一楼住户平摊。在原址、原面积、原高度指导下，因为建设结构、工艺、材料的改变，使得原来无法使用的空间翻建后能使用了，这也是住户在本次翻建过程中最大的争议点。

相比于翻建类自主更新，重建类的自主更新，需要更多政策匹配。南京市相关文件规定[8]，危房翻建过程中确有需要的，可以改变屋顶形式；“平改坡”的，翻建后房屋檐口高度不得大于原房屋建筑高度，屋脊与檐口间垂直距离不得大于2.2米；“坡改平”的，翻建后房屋建筑高度不得大于原房屋檐口高度。因改变屋顶形式导致层高变化带来建筑面积增减的，应当按《南京市房产面积测算规程》重新核算建筑面积。可以看到，平改坡属于翻建，而建筑面积如果增加，则又属于重建，这些细节的问题正反映出政策在不断的细化、优化。合肥市的相关文件规定，在保障公共利益和安全的前提下，重建可以有条件突破日照、间距、退让等技术规范要求，所增加的建筑量在满足原有住户安置需求后仍有增量空间的，也可以用于保障性住房、租赁住房和配套用途。浙江省文件规定，按各地自主更新政策增加的住宅面积（不包括原有住宅按套扩面面积）、服务设施面积，可通过移交政府作为保障性住房、公共服务设施等方式用于冲抵建设成本。

在更新费用方面，自主重建的政策颗粒度更细。例如，合肥市相关文件规定[9]，重建新增建筑面积超过5%、不足10%的部分，原产权人可按照综合成本价购买，新增建筑面积超过10%的部分，原产权人可按照立项同期同地段同品质二手房市场评估价80%购买，并办理不动产登记。新增建筑面积超过5%的购房款和租赁收入等可统筹用于所在区（开发区）危险住房解危处置工作。

在浙工新村的案例中，13幢自主更新的房屋中，有4幢属于危房，对于“落架大修”模式，不仅政府认为“意义不大”，其他9幢楼的居民也不满意。古语云，不患寡而患不均，如果你家变新房，作为邻居的我家还是旧房子，确实很难接受。同时，由于原有住宅楼间距很小，也会给施工作业组织增加难度，周边住宅本身就是预制板结构，虽然没有鉴定为危房，但是整体质量也较差，如果施工过程对于周边房屋产生了不利影响，导致原有住宅成为危房，是否能够不断的“渐进性翻建”呢？可见，对于整体房屋质量较差的小区，部分房屋的翻建存在难以让全体小区居民满意的情况。在浙江省《关于稳步推进城镇老旧小区自主更新试点工作的指导意见（试行）》中，明确积极探索以业主自主更新方式推进拆改结合型的城镇老旧小区改造。这里的“拆改结合型”城镇老旧小区，指房屋结构存在较大安全隐患、使用功能不齐全、适修性较差的城镇老旧小区，主要包括以下三种：房屋质量总体较差，且部分依法被鉴定为C级、D级危险房屋的；以无独立厨房、卫生间等的非成套住宅（含筒子楼）为主的；存在地质灾害等其他安全隐患的。实施拆改结合改造，可对部分或全部房屋依法进行拆除重建，并配套建设面向社区（片区）的养老、托育、停车等方面的公共服务设施，提升小区环境和品质。目前，杭州市中心的一些老旧片区，自主更新成为了业主们的热门话题，各小区几乎都建起了原拆原建讨论群。然而，现阶段申请自主更新还是有一定门槛的，需要满足拆改结合型三种情况中的一种，并非所有的小区都有资格申请。

其他地区也有类似的情形。以笔者接触的深圳市某小区为例，该小区经专业机构检测鉴定，结构的安全性等级评定为Dsu级，可靠性等级评定为IV级，鉴定结论显示，加固所需费用将接近新建造价，宜予拆除、重建。2023年，小区产权人正式申请危房拆除重建时，住建部门的复函显示，该鉴定结论是根据《民用建筑可靠性鉴定标准》（简称《民标》）[10]，和《危险房屋鉴定标准》（简称《危标》）评级方法不同，按照现行工作规则，需通过危标进行鉴定确认房屋的危险性，产权人随后根据住建部门要求，按照《危标》对房屋进一步鉴定，结论为13栋房屋中有5栋达到危房标准。然而，政府部门的文件显示，危房重建管理规定主要适用于单体危楼拆除重建，整个地块全部重新规划重建，全市暂无先例，存在一定政策障碍。时至今日，随着自主更新工作深入开展，政府又重启了该小区的拆除重建工作，5栋危房正式触发了整个小区自主更新。

危房解危是自主更新的缘起，近些年，单体危房的自主解危已不乏实例。如今，危房解危进一步触发了整个小区的整体拆建，成为了小区级自主更新的触媒；其间，危房自主解危也经历了从自主翻建到自主重建的过程，各地政府给予了更加细化的政策配套。未来，随着业主的自主意识不断觉醒，自主更新将不再局限于危房解危的概念范畴，以更加多元化的方式不断发展，必然产生更多精彩实例。