学术采撷 | 基于人民城市理念的城市更新三重逻辑及价值导向研究

人民城市理念指导下的城市更新强调人民性、参与性和公平性（图1）。人民城市的人民性体现在以人民为中心、促进人全面发展的价值导向。人民性始终是人民城市建设的根本内容与核心价值，这也是同西方人民话语的主要区别所在。人民城市的参与性要求体现全过程人民民主参与决策和各项工作。建设既是为了人民，也要依靠人民；要通过拓展参与渠道，广泛地、持续地推动人民参与到城市更新建设过程中，保障人民在城市更新全过程中的知情权、表达权和监督权。人民城市的公平性体现在注重空间更新带来的财富与利益的均衡分配与公平共享，消除空间不平等现象、促进社会公平正义，防止少数资本掌控者、权力拥有者利用城市更新建设满足自身利益，从而保证通过城市更新达到推动全体人民共同富裕的目的。人民城市的公平性也体现在维护城市的空间正义，要以全体人民的最大利益为出发点，优化配置有限的城市空间资源，解决空间异化和权利固化，尊重空间需求的多样性，使每个人都拥有自由发展的空间权利。

城市更新涉及的要素主要包括政府、相关个体和市场资本方三个方面，人民城市的基本属性对城市更新涉及的这三个要素也提出了新的要求。个体是城市的核心服务对象，时刻处于各种关系的中心环节，要围绕城市更新涉及的多元个体的切实需求，提升城市更新地区的环境品质并优化业态。资本是城市更新中重要的生产要素，也是城市更新得以实施的基本保障。人民城市导向的城市更新，要求资本发挥作用的结果是要更好地实现人民利益最大化，资本获利的前提是要保障人民的利益。如果资本不能为实现人民的美好生活服务，则不适宜介入到城市更新建设活动中。政府作为城市更新的制度设计与政策供给者，要从实现人民美好生活目的出发，尊重空间需求的多样性，兼顾公平与效率，既要规范和约束资本行为，也要关注多元群体的利益和情感诉求，还要警惕自身在更新治理中产生对城市人民性的价值偏离。

公共利益、个体利益和市场资本利益的博弈是城市更新过程中时刻需要直面的议题。已有研究多从社会政府、个体和市场资本方三大城市更新主体的行为视角展开行为逻辑和价值取向分析。城市更新中业主、租住者、群众的诉求差异和统筹难度大，尊重个体的需求多元性是城市更新的重点之一。人民城市支持整体思维下的差别意识，既要保障大多数人空间利益的最大化，也要兼顾不同层次的利益群体。针对广深城中村的更新改造，田莉提出不能仅关注初始产权人的利益，也要保障外来人口等弱势群体的居住权益。

城市更新的核心职能是对空间资源的再分配，分配是否合理就是空间正义和社会公正的问题。政府是城市公共利益的代言人和空间正义的捍卫者。自上而下的科层组织式更新容易忽略群众的真实需求，市场化政府与企业共同参与的企业式更新容易陷入功利主义陷阱，单一地追求治理效率提升或经济效益增长都不符合人民城市导向下的政府逻辑。葛岩等提出城市更新应该从“效率优先”转向“公平兼顾效率”，并从政府、社会和企业三个主体视角展开了公平性评价。沈爽婷等针对广州的城市更新，提出更新的重点应从获取经济利益转向改善城市公共环境、提升公共设施水平等更综合的目标导向，要服务于人民群众的公共利益。

同时，基于很多更新实践项目来看，资本进入城市更新领域的基本出发点是获取空间收益，看重空间的交换价值而忽视其使用价值。城市更新面临两难的市场困境。一方面，经济利益最大化的动机常驱动资本突破制约进而侵占公共利益，比如2009年广东推进的“三旧改造”以地产开发为导向，居住容积率大幅攀升，存在公共设施难落地、交通及停车难安排、市政设施超负荷等问题。另一方面，更新风险大导致社会资本缺乏进入意愿、参与不足。人民城市鼓励社会资本参与城市更新，但同时也明确了其工具属性，工具需要为实现目的而服务，城市更新中的资本必须关注公众利益，并完成从“简单营利”向“兼顾公益”的转变。

对标人民城市总体发展思想的要求，当前城市更新实践中政府、个体和市场资本方的行为还存在着一定的价值偏离和成效差距，需要进一步加强人民城市对三类更新主体的战略导向作用，推动三类主体的行为逻辑协调运行。

3.1 城市更新三类主体及其运行逻辑

在建设人民城市的导向下，确定城市更新主体是研究更新价值观的前提，需要回答谁的权利在更新过程中被重构、谁的利益需要得到正视与考量。城市更新主要涉及三类不同参与主体，分别是城市政府、更新空间相关群体和资本方。三者在城市更新过程中的关注重点、利益诉求等均存在很大差异，三者在更新过程中会遵循各自的逻辑线索运行，由此形成不同的三重逻辑，分别是政府逻辑、个体逻辑和市场逻辑（图2）。

3.1.1 城市政府主体和政府逻辑

一般来讲，城市更新中的政府主体主要指地方政府和基层政府以及实施管控相关职能部门，比如住房和城乡建设局、自然资源局等。政府关注实施效果，以及更新导致的城市公共利益和正向的外部效益，兼具城市更新的组织实施和过程协调管控等职能。政府逻辑支配下，城市更新的核心价值维度是治理和民生。对政府部门的考核成为城市更新中治理运转的指挥棒，民生则体现着人民性始终是我国政府治国理政的基本导向。按照建设人民城市的目标要求，城市政府在领导城市更新治理过程中，应坚持人民需求导向，重视群众的现实需求，聚集各相关部门于一体，构建相互协作、共同融合的城市更新实施网络，提升城市更新的公共效益。

3.1.2 更新空间相关群体主体和个体逻辑

3.1.3 资本方和市场逻辑

城市更新的资本投入方包括金融投资企业和建设开发企业。市场资本是城市更新实施的重要工具，可以提供更新所需融资现金流。市场逻辑支配下，更新带来的资本增值是资本介入城市更新的重要动因，获取利润和效益是主要目标。当然，资本主体并不总是以利润最大化为目标，一些企业也愿意通过提供公共物品和积极的公共空间，提升企业声誉和品牌价值。建设人民城市，政府在更新中需对潜在的资本方进行选择和甄别，满足资本利益追求的同时，能压实社会责任。能推动城市政府、相关利益群体共同分享更新收益的出资开发企业才是人民城市导向下城市更新中更为适宜的资本方。

3.2 城市更新三重逻辑的相互关系

城市更新涉及的三类主体之间既有矛盾制约，又是合作共赢关系。城市政府既要引导和促进更新开发实施落地，体现规划意图，也要关注更新中城市历史文脉延续等问题。政府部门还要发挥对资本方的制约和监督的守门员作用；需要统筹考虑相关群体代表的局部利益，并对城市整体利益进行合理的分配协调。相关群体中的个体更关注自身的直接利益，包括有形的资产增值、货币收益，也包括无形的居住环境改善、设施便利度提升等，但其诉求需要获得政府的支持和许可。同时，如果相关群体的利益诉求导致更新成本超出开发投资方可以承受的范围，城市更新建设也是无法推进实施的。以资本方为代表的市场力量是主要的实施主体，他们需要满足政府规划要求，并关注原住居民利益诉求带来的相关成本投入，不符合政府的更新规划要求，或者不能与相关主体在利益上达成共识，资本方的更新项目则无法实施。

上述三类主体的相互关系，在不同的城市更新项目中，会呈现不同的组合关系，形成不同的博弈局面。比如在后文厦门曾厝垵的更新改造案例中，政府鼓励支持业主直接出资参与自有住房的更新改造，资本投入方就是原住居民业主，这种情况下，资本方和相关利益群体两者合二为一，不需要市场开发主体介入。一些城市更新项目中，政府设立投资公司或平台公司按照市场逻辑运作，这些政府背景的投资方，就可能会兼有政府和市场两个主体的属性导向。

建设人民城市的总体目标是协调城市更新相关开发利益的原则依据。受社会制度和价值观情境的影响，中国城市更新的治理形态并非西方式的权力制衡、市场治理，而是将人民价值理念渗透到城市更新治理全过程的“以人民为中心的治理”。城市更新的政府逻辑、个体逻辑和市场逻辑均应体现人民利益至上的价值取向。

4.1 政府逻辑价值取向：从关注城市面貌提升转向民生优先，兼顾城市的整体利益和长远发展

随着构建以人民为中心的治理体系成为城市建设新的指引导向，政府部门主导的城市更新活动扩大了对民生需求端的考虑，高品质的民生供给成为注重旧城、旧区面貌“焕然一新”外的重要价值取向。政府在价值取向上，需要关注更新相关群体的需求和体验问题，减少社会成本和社会风险。以人民为中心的城市治理体系决定了应将保障相关群体合理利益，建立地区的归属感和认同感，提升公共服务的便利度等诸多民生需求放在首位。同时，对城市政府而言，城市更新还需要体现城市发展效率的诉求，通过更新释放土地价值，实现规划导向的功能植入，促进地方经济的增长。针对一些承载城市历史文脉的旧区，更新过程中需要关注对文脉的传承、保护，守护好城市的历史记忆。总之，政府在充分关注和保障人民利益的基础上，还需要考虑城市经济、社会、文化等整体利益的最优。这些都是政府部门绩效考核中关于城市更新的重要方面。

4.2 个体逻辑价值取向：从直接利益群体追求居住或使用空间条件的改善转向多元群体共同追求生活幸福感和获得感的提升

城市更新空间涉及多层次的相关主体，他们是城市更新项目的最终使用者、体验者和评价者。房屋产权人是更新项目的直接利害关系人，城市更新可能给业主带来物业的增值、货币的补偿、居住体验的提升、服务设施的完善等好处，但如果这些群体被动向离城市中心更远的边缘地区迁移，就会导致进入城市的时间成本和交通成本增加，可能带来更远的安置地点、邻里关系被破坏与社会资本被削弱等挑战。

随着对城市更新认识的加深，业主以外的租户、更新地区及周边非正式就业者、更新地地区周边的居民和就业者等间接利益群体得到越来越多的关注。城市更新的实施迫使租户搬迁，更新后上涨的房租意味着更高的生活成本，他们的利益损失往往容易被忽略。国内目前保护租客的相关法律法规还有待完善。非正式就业者随着更新的实施，可能失去非正式经济活动的空间依托和生活来源，有必要引起关注。同时，对于更新项目周边的居民来说，更新项目可能间接带来房价的提升、就业机会、交通和生活便利度的增加。但新增开发量也可能使得周边交通拥堵加剧、人均公共服务设施供给紧张，更新后的功能植入可能存在与社区不匹配等问题。个体逻辑要求统筹考虑私有产权的保护、公众日常生活的偏好、空间使用权利的平等、社会资本的维系，要求回归个人的空间使用体验、幸福感和获得感并将其作为城市更新的核心价值维度。在个体逻辑中强调扩大“个体”范围，将相关群体纳入更新利益平衡与红利共享的主体范围，以社会公平推动包容性发展。

4.3 市场逻辑价值取向：从营利主导的经济理性转向兼顾公众利益和城市责任

资本方是城市更新重要的实施主体，通过对空间的改造与运营实现投资回报，追求利润是资本方参与更新项目的主要市场逻辑，但在人民城市导向的城市更新中，营利不应是唯一目的和动力。资本方在关注投资回报的同时，还应强调社会责任。

在当今的城市更新过程中，已经涌现出很多有社会责任感的企业，这部分开发企业关注提高企业声誉、提升企业形象、实现长远发展等多重目标。比如万科在上海参与以上生新所为代表的多个更新项目，瑞安集团主导大学路更新改造项目，这些企业希望通过打造系列行业标杆，构建新的城市生活场景，成为企业与政府合作的成功案例，企业的品牌价值得到社会认可。反之，如果开发商一味以追求经济利润为目标，拉高容积率、挤压公共服务配套设施落地空间，造成原住居民利益受损，城市公共利益被蚕食等问题，这类市场行为不符合人民城市的利益导向，将越来越受到人民的排斥和制约。更新过程中市场逻辑的良好运行，要求开发企业确立综合发展目标，强化社会责任与担当。

5.2 上海上生新所：保障城市公共利益基础上，力求实现市场逻辑的良好运行

上生新所地处新华路历史风貌区，其前身是20世纪二三十年代美国哥伦比亚乡村俱乐部旅沪侨民社交聚会的场所。1949年以后由上海生物制品研究所（上生所）接管征用改为办公用房，并陆续修建了科研办公、实验室、厂房、仓库等科研场所，内部使用。2016年，上生所搬迁，万科中标该地块的整体更新改造项目。作为开发商，万科对哥伦比亚俱乐部、孙科住宅等多处历史建筑进行保留和修缮，保留与改造利用了街坊内工业时期的特色建筑，提供了集办公、娱乐、文化和生活多种功能于一体的空间（图4）。打造多个绿色集中广场，将原本封闭的工业厂区转变为开放的街区，大幅增加了周边社区居民的休憩活动空间。

从政府逻辑看，把封闭的研究所和工业棕地转变为市民可以休憩观光，具有活力的文化商业空间，还增加了就业机会，历史建筑也得到良好修缮和保护，共享公共空间的营造进一步提升了城市品质，城市的商业旅游、历史保护、公共文化等城市整体利益显著增加。从个体逻辑看，周边居民增加了日常活动的延展空间，地段潜在的经济价值和文化价值得以提升。与一般的资本主导的商业化改造案例不同，上生新所更新实践的基本出发点就是优先保障公共利益，并探索性地推动了专业化的社会资本贡献公共利益，以达到企业盈利与公共利益的平衡，符合当下人民城市更新的市场逻辑。万科与上生所签订了20年的运营合同，支付5.1亿元补地价费用，同时后续每年支付7500万元租金，累计租金约16亿元。经万科测算，项目整体收益约10%，需要10年甚至更长的周期来收回成本。因此，上生新所的更新模式对开发商的选择提出更高要求，不仅要具有专业的建设改造能力，还要有强大的资金基础、品牌公关和营销推广能力支撑后续的运营。

5.3 厦门曾厝垵：个体逻辑主导的渐进式更新

致谢：感谢同济大学建筑与城市规划学院周俭教授对本文的指导与帮助。