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英国城市更新治理体系自二战结束以来可划分为多个阶段，包括1979年前福利主义阶段、1980年代企业主义阶段（以城市开发公司为代表）、1990—2010年区域治理阶段（以区域发展署为代表）、2010年以来的地方主义阶段（以地方企业合作组织为代表）。
地方企业合作组织（LEPs: Local Enterprise Partnerships）是一类由中央政府管理的地方半公共机构，由政府人员、企业和社会代表组成，具有鲜明的公私合作特征。其职责包括编制区域内战略经济规划，协助指导政府基金使用，建立和管理企业区等。相较于早期的城市开发公司和区域发展署，LEPs缺乏资金自由裁量权和土地开发控制权，更接近于政府顾问角色，以小体量、地方化、灵活边界为特征。LEPs自2011年开始运行到2022年启动清退归并，在帮助发挥市场力量、提升政府规划效能方面取得了一定成效，也揭示了地方合作治理在政府与市场、中央与地方之间面临的深层次困境。
本文从合作治理理论视角建立“主体—结构—机制—环境”分析框架（图1），以伦敦为例，总结LEPs制度的成功经验与不足之处。
图1 合作治理理论视角下地方合作组织的分析框架
（1）主体维度。整体而言，LEPs注重成员构成的多样性，包括公私权力制衡、性别均等、地区均衡和行业多样性，但是部分可能存在追求效率而牺牲包容性的情况，偏向为大企业和成熟企业发声，社区、民众则普遍缺乏参与机会。
（2）结构维度。LEPs彰显了英国城市治理的半正式和非政治化协商的特色[1]，既能纵向联动中央和地方，又能横向对接社会合作伙伴，增强私营部门投资意愿。然而由于形式自由和职责模糊，LEPs更多面临着机构内外合法性的双重压力，包括工作质量参差不齐、运作程序不够公开透明、地方当局难以有效监管等。
（3）机制维度。LEPs在空间管理、规划计划和资金运作上均遵循快速响应、强适应性和非官僚主义的市场逻辑，例如以自行确定的功能性经济地理范围为运作边界，鼓励竞争性资金分配方式等。但这种市场运作思维会与地方政府行政思维产生冲突，体现为管理边界重叠造成权责混乱（图2）、战略经济规划难以对接法定空间规划等，从而降低治理效率。
图2 LEPs和企业区分布地图
（4）环境维度。LEPs的运作高度依赖地方公私合作传统和非正式制度环境：条件优越则能快速启动并有序运转，如在公私合作伙伴关系已存在20多年的大曼彻斯特地区[2]；反之则需要部门间长时间磨合，甚至可能沦为政治力量博弈的场域[3]。这种对非正式制度的依赖引发了正式制度的紧张和施压，中央政府强化对LEPs提案审批控制，仓促地布置任务，推动地方权力下放机构对LEPs的职能吸收，加剧了制度动荡。
在坐标系四象限中融合四维度分析内容，可以形成合作治理模式的直观定位图（图3）。LEPs制度的最终解体是四维度内部失衡和整体失衡的综合结果：单维度上包容性不足、外部合法性缺乏、行政稳定性冲突和正式制度环境施压不当；整体上过分偏重“强自主性效率导向治理”，与正式制度的要求之间形成了不可调和的冲突。
图3 “主体—结构—机制—环境”四象限分析图
LEPs制度对于我国城市更新治理具有借鉴意义。主体层面，需建立公私合作场域，形成更具包容性的协商过程；结构层面，在规避以权谋私的前提下给予合理激励，趋于内外合法性的平衡；机制层面，理顺各类规划的编制联动与传导关系，不能以底层资金运作便利驱动顶层战略规划内容，同时要避免空间规划脱离经济实际与效益量化评价；环境层面，注重政策“长效稳定”与“动态修正”的统一，支持正式与非正式制度的合理转化。UPI
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参考文献
[1] DEAS I. The search for territorial fixes in subnational governance: city-regions and the disputed emergence of post-political consensus in Manchester, England[J]. Urban studies, 2014, 51(11): 2285-2314.
[2] ROOK A. The shift from a one-size-fits all model towards Local Enterprise Partnerships in England[D]. Groningen: University of Groningen, 2012.
[3] WAIN M J. The English experiment: Local Enterprise Partnerships and their effects on innovation policy design and implementation[M]. Manchester: The University of Manchester, 2021.
作者：刘泓显，清华大学建筑学院，硕士研究生。liuhx22@mails.tsinghua.edu.cn
杨鑫，清华大学建筑学院，硕士研究生。yangx22@mails.tsinghua.edu.cn
唐燕（通信作者），博士，清华大学建筑学院，教授，博士生导师。yantang@mail.tsinghua.edu.cn
英国城市设计运作的半正式机构介入：基于CABE的设计治理实证研究
欧洲新空间战略规划对“空间”和“地方”概念的处理
编辑 | 王 枫
排版 | 顾春雪
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原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 公私合作治理为何失败？——英国地方企业合作组织制度分析【抢先版】
规划问道
