规划问道【文章编号】1002-1329 (2024)07-0047-08
【中图分类号】TU984
王 磊(1976-)，男，硕士，广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司副总经理，教授级高级工程师，注册城乡规划师，本文通信作者。
* 自然资源部陆表系统与人地关系重点实验室2023年度开放基金资助项目；广东省软科学研究领域重点项目(2019B101001012)；基于GIS的城市战略空间土地价值评价平台技术研究与开发研究项目(2023-KY3-005)。
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精彩导读
改革开放特别是20世纪90年代以来，在特殊土地制度设计下通过土地运营实现的土地资本化，使得地方政府建构了“以地谋发展”模式，成为推动我国经济结构跃迁的重要动力[1-4]。空间规划①确定的土地区位、用途、开发强度、用地布局、实施时序等因子，是土地运营的关键变量。故此，学界结合空间规划和土地运营开展了大量研究，如研究空间规划前后的土地价值变化，借以分析判断规划实施的经济可行性[5-7]；研究空间规划不同用途用地供给组合和时序对土地价值的影响，并从提高土地运营实效的角度，为规划用地布局和土地供给时序提供参考[8-9]；结合融资条件和土地政策，探索保障土地运营实效的空间规划实施路径等[10-12]。总体而言，现有研究一般聚焦于空间规划与土地运营关联的某个片段，尚未有关于空间规划和土地运营整体关系的系统性研究，空间规划未能充分体现土地使用的经济含义[13]，“为规划而财政”“为财政而规划”等不合理现象频发[14]，如何更好地协同空间规划与土地运营仍待进一步深入研究探讨。
改革开放伊始，适逢新一轮世界范围的产业转移浪潮，在“增长竞争”背景下[15]，地方政府通过低地价、零地价甚至负地价(超过地价的补贴)供给工业用地[16]，以吸引企业和外商直接投资，推动工业化发展。
为应对国际金融危机，中央政府于2008年开启了“四万亿”经济刺激计划，不仅加大了货币投放和土地供给，同时也出台了相关政策以支持地方拓宽融资渠道。在此背景下，地方融资平台的数量和规模得以迅速增长。地方投融资平台在获得地方政府注入的土地后，一方面可通过抵押土地使用权获得银行信贷资金；另一方面可用土地资产和未来收益作为担保发行城市投资建设债(城投债)，实现土地融资。相关研究指出，由于土地出让净收益下降以及土地抵押产生的杠杆效益，2011年后，土地抵押担保超过土地出让，成为地方政府土地融资的主要模式[20]。
土地利用总体规划(以下简称“土总规”)源于20世纪80年代中期，旨在强化土地管理、制止乱占耕地④。土总规采用自上而下、上下结合的方式编制，在不超过上一级土总规确定的控制指标的前提下，城市土总规明确了城市中各类建设用地的总量。其中，城乡建设用地作为约束性指标，明确了未来一定时期新增城乡建设用地的规模总量。
城市规划包括城市总体规划(以下简称“城总规”)和详细规划(以下简称“详规”)两个方面内容，其中，详规包括控制性详细规划(以下简称“控规”)和修建性详细规划。从城总规到详规，对土地用途的规划安排逐步深化。在详规中，城市建设用地总量、用地布局、具体“地块”的位置、范围、使用性质、开发强度等内容得到明确。2007年《城乡规划法》出台后，国内大中城市普遍实现了中心城区控规的“全覆盖”，城市建设用地的性质(即土地用途)、容积率等指标得以全面“赋值”，为土地出让、抵押、担保创造了条件。
2.2 导控流量
1999年出台的《土地利用年度计划管理办法》，将土地利用年度计划作为土总规的实施工具。土地利用年度计划对计划年度内新增建设用地量(建设占用农业用地和未利用地)、城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等作出具体安排，实现对每个年度内建设用地供给总量的管控。
相比土地利用规划的计划调控，城市规划对流量的导控更具有策略性。地方政府往往根据发展目标和地方实际，在城总规、详规之外，编制战略规划、近期建设规划等专项规划或研究，强化城市规划对土地运营的引导。
城市战略规划实践可追溯至20世纪80年代，可大致分为追求规模弹性的远景规划、结构和行动导向的战略规划、治理导向的战略规划3个阶段[21]41。远景规划突破了城总规采用工程思维确定城市建设用地规模的局限，更有弹性和针对性地进行城市用地总体布局，为土地运营(尤其是土地引资)提供支撑。结构和行动导向的战略规划强化了城市拓展方向、空间格局等布局研究，突出与城市大事件联动，在城市建设用地受总量和流量双约束背景下，为土地供给提供导控，提高土地融资效益。治理导向的战略规划在保留结构和行动导向战略规划回应城市空间发展重大问题的基础上，更突出对城市多元主体发展诉求的响应，降低土地运营的制度成本。
2002年，国务院出台《关于加强城乡规划监督管理的通知》后，近期建设规划对土地运营的支撑作用逐步凸显：一方面，与土地运营高度相关的土地供应和重要基础设施安排[22]，是近期建设规划编制的主要内容；另一方面，由于近期建设规划编制期限与国民经济和社会发展规划(以下简称“经规”)土总规修编相同，那么，将经规确定的各类建设项目进行空间整合，同时，从运营角度对影响城市发展的重大项目进行策划安排，协同土总规做好要素保障，以发挥重大项目“发动机”作用[23]，提高政府投资效率。这是地方政府编制近期建设规划的工作重点。
土地利用规划明确了非建设用地(农用地、未利用地)向建设用地转化的规则，特别突出了对耕地尤其是永久基本农田的保护。城市规划明确了对土地使用结构的管控，在规划工业、居住、商业和服务业设施等类型用地的同时，提出道路交通、公共服务、市政设施、绿地等类型用地占比要求，力求保障城市功能的完整性和协同提升；针对建设过度占用生态空间、商服用地占用存量工业用地可能带来的制造业空间承载不足等问题，通过开展“生态控制线”“工业红线”等专项规划，保障城市安全和发展底线等。
3.1.1 重增量轻存量的土地运营方式亟待转变
由于土地级差的存在，将非建设用地向工业、居住、商服等建设用地转化，能够显著实现土地资本化，而存量土地的再开发，往往需要地方政府让渡土地增值收益、甚至提供补贴才能有效推动[24]。新增城市建设用地和利用存量用地在土地资本化上的显著差异，使得地方政府在土地运营中重增量扩张轻存量利用。
当前，这种重增量轻存量的土地运营方式亟待转变：第一，增量城市建设用地供给规模进一步收紧。2015年的中央城市工作会议，明确提出了“框定总量”的要求；2019年以来开展的国土空间规划，要求优先划定城镇开发边界，作为2035年城镇建设用地规模红线；2023年6月，自然资源部印发《关于在经济发展用地要素保障工作中严守底线的通知》，再次重申了严控新增城镇建设用地的要求，明确要求为“十五五”“十六五”期间发展预留至少35%、25%的增量空间，每年度预留规模不低于五年平均规模的80%。第二，使用增量城市建设用地的成本不断增高，已接近存量土地的改造成本，土地增值净收益显著减少。2011年以后，国家更加注重保障失地农民权益，逐步提高征拆补偿标准。2019年修订的《土地管理法》明确提出，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，生活有保障。相关研究显示，随着征拆成本的提升，土地出让净收益仅占土地出让收入的20%左右。第三，在城市转型发展过程中，存量土地再利用的多元价值日益显化。经过快速城市化过程，存量土地既是积累城市问题的“温床”，也是承载城市经济社会转型的巨大“金矿”[25]。近期一些城市将城市更新上升到城市发展战略高度，提出依托多种类型存量土地的再开发，助推国土空间结构优化，达到经济社会发展、历史文化保护、居住环境改善、公共基础设施完善、社会综合治理提升等复合效果，这正是存量土地再利用的多元价值被进一步认知的体现。
以土地引资、土地财政、土地融资为方式的土地运营，其土地资本化的实现源于非建设用地和城市建设用地之间的地价级差。依托土地级差的土地运营，忽视对城市非建设用地生态和安全价值的综合考量，不仅导致了国土空间无序开发、过度开发、分散开发，以及非建设用地数量减少、功能异化、管理失控等问题[26]，也给城市发展和安全带来潜在隐患。
当前，在国家推动构建国土空间规划体系，强化自然资源管理的背景下，重城市建设用地轻非建设用地的土地运营方式难以为继：第一，建设优先的“图底”关系被根本打破。在国土空间规划体系建构中，国家明确要求坚持底线思维、保护优先原则，优先保障生态安全、粮食安全、国土安全，明确生态保护红线、永久基本农田和城镇开发边界三条控制线划定顺序，重要生态功能和永久基本农田等特定类型的非建设用地要优先落实空间用途管制。第二，以产出衡量非建设用地价值的价格机制亦需要调整。在国家不断完善自然资源价格形成机制的背景下⑤，土地运营过程不仅要考虑非建设用地的产出，还需要兼顾非建设用地所承载的自然资源的稀缺程度、生态环境的损害成本。第三，乡村振兴战略提出，要求提升农业和生态空间的运营实效。2018年，中央出台《关于实施乡村振兴战略的意见》，明确要求推进乡村绿色发展，推动乡村自然资本加快增值，形成人与自然和谐共生发展的新格局。同时文件提出了统筹山水林田湖草系统治理、建立市场化多元化生态补偿机制、增加农业生态产品和服务供给等内容，对农业和生态空间的运营管理提出了明确要求。
土地引资、土地财政、土地融资的过程一般都伴随着城市建设用地价格的扭曲。土地引资，是地方政府以低于市场价值供给工业用地，以利于招商引资推动工业化。以土地出让、土地抵押担保为方式的土地融资过程中，地方政府倾向于不断推高居住和商服用地价格，以求获得更多的资金，并将其投入于基础设施建设和改善城市环境，推动经济增长。
面向高质量发展的要求，城市建设用地价格扭曲亦难以为继：第一，进入“新常态”后，土地价格扭曲带来的正向效用逐步式微。比较典型的事实是，中西部地区虽然模仿先发的东部地区的低地价工业化模式，但是绩效不佳；居住用地价格的波动，导致土地出让和抵押融资大幅减少，使得地方政府累积大量金融风险[27]。第二，土地价格扭曲导致的土地资源错配，制约了城市持续发展。以地引资的运营模式不仅导致了工业用地的过量供给，降低工业用地的产出效率，而且强化了现有以中低端制造业为主的产业结构刚性[28]，并通过抑制技术创新和扭曲财政支出结构等方式阻碍产业结构升级[29]。过高的居住用地价格⑥不仅会降低企业的创新能力和产业发展能力[30]，也会使得全社会资源向房地产及其相关行业倾斜，降低全要素生产率(因为房地产行业本身生产率不高)，无法支撑高质量的经济增长[31]。
3.2 不变的支撑
依托制度设计，以土地引资、土地财政、土地金融为方式获取土地级差的土地运营方式，存在重建设用地轻非建设用地、重增量轻存量，以及土地价格扭曲等问题，在经济社会进入新的发展阶段之际已经难以为继。纵然新阶段地方政府土地运营的方式和路径构建尚有待探索，但人口增长与经济发展、公共投资等因素仍然会促进土地持续增值[32]，而提升土地增值实效，仍需要依托于国土空间规划对土地等空间资源的高效配置来支撑。
针对现有土地运营存在的问题以及新阶段发展诉求，国土空间规划应着眼于以下3个方面。
4.1 对城市存量建设用地功能布局的精准再调整
以土地引资、土地财政、土地金融为代表的土地运营，追求的是以城市个体为单位的土地资源最优化配置，在区域空间尺度上呈现出多种“合成谬误”，表现为产业同构、周期性产能过程(工业、物流等产业用地的超额供给)和环境质量、公共产品质量不高(公共服务设施用地、公园绿地等供给不足)等空间问题。在城市空间尺度上，在过去30多年快速城市化的过程中，伴随着城市规模扩大和城市发展动力转换，空间错配现象普遍存在，城市功能布局需要进行迭代。区域尺度的空间“合成谬误”、城市尺度的“功能迭代”，均需通过对存量城市建设用地进行精准规划予以支撑。
首先，应通过都市圈国土空间规划，推动区域尺度存量城市建设用地调整重构。《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出在特定区域编制专项规划，首次将都市圈纳入国土空间规划体系。相较于尺度巨大、协同难度大的城市群，以及能级低、集聚能力弱的中小城市，以中心城市为核心的都市圈是实现区域协调发展的重要尺度单元[33]。一方面，应构建多中心、网络化、紧凑型的都市圈空间格局，推动存量建设用地腾挪转换，提高城市建设用地集约利用水平[34]；另一方面，应依托都市圈主要交通走廊，响应产业链、创新链、供应链的区域化、网络化发展要求，构建“走廊—组团—平台”空间格局[35]，对都市圈供给过量、空间错配的工业用地进行系统调整优化，更好地顺应产业空间布局规律。
其次，应协同城市更新行动与城市国土空间规划体系，推动城市尺度存量城市建设用地调整重构。对于特大和超大城市[36]，应在城市总体规划层面明确城市更新的目标、城市更新聚焦的区域类型；同时开展城市更新专项规划和更新片区详细规划，其中，专项规划明确城市更新的规模、实施时序，划定城市更新片区范围；更新片区详规应面向实施，结合土地整备、依托建设方案开展。对于其他大中小城市，应结合城市发展战略识别关键的存量建设用地，并开展系统规划研究，协同国土空间规划推动存量建设用地更新改造。如东莞市提出“建轨道就是建城市”理念，依托多个层次的TOD规划研究，协同国土空间规划体系，重点推动轨道站点周边区域更新；佛山市顺德区依托村级产业园开展一体化的规划研究，协同总体规划—详细规划，推动村镇产业园的更新升级，助力“再造一个产业顺德”。
4.2 对农业、生态空间资源资产价值化的精准响应
“增长竞争”语境下，国土空间规划对非建设用地导控不足，不仅表现为农业空间被城镇空间不断“蚕食”，农业产业空间布局也难以满足现代农业发展的升级需求[37]87。当前，中央提出统筹发展和安全的要求，在国土空间规划中优先划定了生态空间、农业空间和生态保护红线、耕地和永久基本农田红线，在空间上对生态空间、农业空间进行了锚定。进入生态文明新阶段，国家作出了乡村振兴、城乡融合等重大部署，通过国土空间规划优化农业空间、生态空间土地资源配置，更好地实现农业、生态空间资源资产价值化，这是提升土地运营实效的应有之义。
农业、生态空间资源价值实现的关键[38-39]：一是农业、生态资源本底的优质性；二是和现代农业、“生态+”(生态+科普、生态+观光旅游等)等新产业业态的关联性。因此，国土空间规划一方面需要精准识别高品质的农业空间、具有“生态+”利用可能性的生态空间；另一方面应为现代农业、“生态+”等新业态所需的空间要素提供保障。
基于上述分析，首先，应提升省级国土空间规划中主体功能区规划的科学性和精准度，精准、精细划定具有资产价值的农业、生态功能区。如浙江省[40]依托省级“双评价”成果，将具备较好的农业生产条件、限制大规模高强度工业化城市开发的区域划定为农产品主产区，将生态服务功能较为重要，在保护生态的前提下可适度集聚人口和发展适宜产业的地区划定为生态发展区，制定准入和限制建设类型清单。其次，应在市县乡(镇)总体规划及详细规划层面，深化落实主体功能区安排，形成上下协调、促进农业及生态资源高效保护利用的管制规则和管控体系。如上海市[37]91-95，探索建立衔接市、区、镇三级政府事权，厘清“结构管控(市级)—用地管控(区级)—要素管控(镇级)”层级定位，明确“功能区划(市级)—用途单元(区级)—地块图斑(镇级)”功能分区的国土空间规划体系，加强对农业空间的管控，同时通过“细分地类+附加指标”叠加设置的方式，响应农业产业发展诉求。
4.3 对新阶段战略空间诉求的精准响应
战略空间对提升城市(区域)实力和影响力、实现城市(区域)发展目标具有关键作用。进入新阶段，战略空间正在加速迭代，要素投入从土地、劳动力、资本向文化导入、信息基础设施、多元人群集聚活力推动的地方创新生态转化[41]，形态上从产业园区、新城新区向创新要素集聚区域(如科创走廊等)、制度改革赋能区域(如边界合作区、一体化示范区等)、特定类型的存量空间等多种类型转变[21]43-44，并且呈现出空间形态小而精、科研机构及重大基础设施依赖性突出、国际化程度高等特征[42]。当前，国家提出“要素跟着项目走、项目跟着规划走”，要求发挥规划引导效用，实现空间资源精准配置。在此背景下，国土空间规划应重点响应新阶段战略空间升级迭代要求，以增量撬动存量，通过战略空间引领城市能级提升，从而提升土地运营实效。
应依托城市国土空间规划体系开展多层次战略空间规划研究，并纳入国土空间规划进行导控。在城市总体规划层次，应当结合城市发展战略，识别具有显著发展潜力、与地方施政高度关联的战略空间，明确类型、范围并制定发展指引；在专项规划和详细规划层次，需要进一步分析战略空间的资源本底、现状问题，明确发展愿景和规划策略，制定面向实施的详细方案，并形成可实施的项目库。
需要注意的是，战略空间与城市所处发展阶段、治理能力等因素高度相关，不同类型、层次(区域、城市)战略空间的特征、机理亦不相同，需要结合地方实际审慎判定，注重突出城市区域比较优势。同时，应强化“双评价”“双评估”等国土空间规划成果对战略空间的校核，避免“拿来主义”。
高质量发展阶段，土地作为经济发展要素属性日渐式微，作为承载经济社会活动的空间基本属性迎来回归。因此，新阶段土地运营应避免对土地经济价值的过度追逐，将重点从追求城市建设用地增量规模转向对存量建设用地再调整，从追求城市建设用地级差转向推动农业和生态用地资源的资产价值转化，从扭曲土地价格转向推动战略空间迭代升级，以求更好地发挥土地要素对区域城乡空间格局优化的支撑作用，提升土地运营的综合效益。
5.1 支撑存量建设用地功能布局调整
5.2 支撑农业生态用地价值转化
5.3 支撑战略空间的迭代升级
为响应战略空间升级迭代诉求，用地功能混合[44]、战略留白[45]等规划理念已在战略空间规划中探索使用。新阶段战略空间的土地运营，首先应转变管控思维，从快速城市化、工业化时期严格的用地功能管制、粗放的产权登记和价格测算等方面脱离出来，逐步建构适合新阶段战略空间迭代升级诉求的、弹性的政策规则体系。其次，应将战略空间的弹性管理置于有效的监督之下，建立智慧化、全生命周期的战略空间价值核算监管体系，通过不同时空维度对战略空间资产价值进行核算，实现对战略空间规划和运营规则有效性的及时评估，并通过规划和规则的更新迭代更好地推动战略空间价值提升。
应当指出，无论是存量建设用地的调整重构、农业和生态空间资源的资产价值化、战略空间的升级迭代，还是新阶段土地运营方式的建构，都是一个长期系统的过程，不可能一蹴而就。国土空间规划既要做好顶层设计，系统谋划路径，也需要针对问题的紧迫性，有计划分步骤地推动。面向规划实施主体的多元性和协调过程的复杂性，立足中央要求和地方部署，以战略层、协调层国土空间规划为依据，以实施性规划(或工作)为平台，协同开展实施层国土空间规划编制，这或许是动态渐进提升土地运营实效的新路径。如广东省，为落实城乡区域协调发展和乡村振兴要求(即中央要求)，省做出了实施“百县千镇万村高质量发展工程”(即地方政策)的具体部署，形成了以省、市、县三级总体规划为依据(战略层规划)，以全域土地综合整治(实施性工作)为协同平台，集成联动开展镇级规划、村庄规划(实施层规划)编制的规划工作路径，力求提升存量土地利用效能，推动乡村空间资源有序流动和合理配置。
当前，国家作出的新型城镇化、乡村全面振兴等重大部署，谋划的京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域协调发展战略，均需要空间进行承载。处于变革之中的国土空间规划，需要把握新的历史机遇，响应新格局构建要求，精准识别和应对过去快速城市化、工业化进程中累积的问题，通过更精准的国土空间治理为高质量发展赋能。土地运营虽仅是城市发展的一个局部，但关乎城市的财政能力和治理基础，需要国土空间规划重点做好协同应对。
注释
① 《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”。结合对土地运营的探讨，文中“空间规划”指国土空间规划体系建立前的土地利用规划、城乡规划。
② 根据参考文献[17]，地方政府财政收入占财政总收入的比重，从1993年的超过80%下降到1994年的45%左右。
③ 根据参考文献[17]，国有土地出让收入占地方一般财政预算内收入的比例，从1990年代末的10%提升到35%，2013年甚至达到了63.5%。
④ 为加强对全国土地的统一国家管理、制止乱占耕地，《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》(中发〔1986〕7号)明确提出，要编制土地利用总体规划，并必须严格按照用地规划、用地计划和用地标准审批土地。
⑤ 2015年印发的《生态文明体制改革总体方案》，明确要求建立自然资源开发使用成本评估机制，将生态环境损害等纳入自然资源及其产品价格形成机制；2017年印发的《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出建立健全全民所有自然资源的有偿使用制度，更多引入竞争机制进行配置，完善自然资源的价格形成机制。
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【Open Access】走向精准治理的国土空间规划*——一个基于土地运营的分析框架
