王颖 | 影响城市交通发展的基础问题研究

不同于西方发达国家，中国正经历着城镇化、机动化、信息化并行的发展阶段，所面临的城市交通问题具有独特性。同时，中国城市交通是在特定的制度、经济、社会、文化环境下发展起来的，行政管理体制决定了城市发展建设方式和实施路径，也决定了城市交通的发展模式。城市交通的规划管理、建设运营、服务保障等与国家和城市的行政管理体制、财税制度密切相关。这些制度性的根本问题也使得中国城市交通具有鲜明特色。因此，有必要立足当前的发展阶段，从国家战略高度进一步论述城市交通与经济社会、城乡建设、法律制度、行政管理、财税制度的关系，面向中国基本实现现代化的未来，坚持行政制度的法治思维，对未来城市交通领域发展做出新判断、提出新思路、制定新战略、落实新举措起到关键支撑作用。

中国现代化建设的历程是不断完善社会主义市场经济的过程，人口、土地和资本要素的持续释放给经济社会发展带来持续动力(见图1)。

图1 改革开放以来重大政治、经济、社会、法律、城市发展事件梳理

1978—1991年，国家中心任务回归经济建设和城乡发展，经济体制从以计划经济为主、市场调节为辅过渡到有计划的商品经济。1984年，经济体制改革的重点由农村转向城市，中小城市的快速发展成为城镇化的重要“拉力”^[1]，一系列对外开放政策的实施推动了东南沿海城市大发展，逐步探索和形成了梯度推进的全方位对外开放格局。

1992—2001年是经济高速增长的快速城镇化时期，在此期间社会主义市场经济体制初步形成，实现了从早期的计划经济、改革开放初期有计划的商品经济到社会主义市场经济体制的重大转变。不断推进的市场化改革提高了经济活力，资本、劳动力和空间的整合持续进行，在沿海形成人口、产业和城镇的高密度聚集区。这一时期，分税制改革塑造了中央政府与地方政府的独特关系，经济建设成为地方政府工作的中心，土地有偿使用制度改革逐步深化，成为城镇化发展的强大推动力^[2]。同时，住房制度改革引发了房地产业的繁荣，汽车产业政策调整推动了机动化的逐步发展，市场在资源配置方面的作用日益突出。城市与城市、城市与区域之间的联系逐渐增强，亿万农民工跨区域进城就业推动了城镇化的发展。私人小汽车迅速进入家庭，公共交通企业经营机制转换，公共交通投资主体呈现多元化特征。

2002—2011年是经济全球化背景下的城市快速扩张期，社会主义市场经济体制进一步完善。自“十五”规划开始，城镇化逐渐上升为国家战略，城镇化的发展动力进一步显著激发并得到积极稳妥的推进，“十一五”规划提出把城市群作为推进城镇化的主体形态。经济全球化的快速发展从根本上改变了城市发展的动力机制，多元资金和房地产作为动力支撑城市大规模建设，城市普遍性迅猛扩张，土地财政支撑城市基础设施完善。同时，私人机动化进入高速发展期，大城市交通问题日益严重。2004年新一轮公共交通改革启动，强调公共交通的公益性质，并逐步将优先发展公共交通上升为国家的城市发展战略，公共交通运力持续提升，城市轨道交通快速发展。

2012年以来是生态文明下的经济社会发展转型期，更好地发挥了市场在资源配置中的主导性作用和政府的调控作用。党的十八大确定了中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局，明确提出“四化”同步发展战略。2013年中央城镇化工作会议和2014年出台的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》进一步明确了城镇化重点任务和空间格局。中国城乡建设进入历史新时期，以人为核心，有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化布局和形态、提高城市可持续发展能力、推动城乡发展一体化、改革完善城镇化体制机制等成为城镇化和城市发展的重要方针。党的二十大进一步明确了中国式现代化的内涵，提出其最艰巨最繁重的任务是农村，要坚持城乡融合发展，促进城乡要素流通，统筹乡村基础设施和公共服务布局。

这一阶段对城镇化和城市格局的影响主要体现在：1)人口向都市圈和大城市进一步聚集，需要都市圈城市体系进行支撑；2)众多城市进入更新和收缩阶段，要求地方财政在可持续发展背景下提供可支付的公共服务；3)老龄化、人口减少、盘活基础设施存量资产、空间和公共服务的更新维护成本等问题引发更多关注；4)区域治理与地方行政管理辖区的关系协调，市场、民众共同参与的治理，保障弱势群体的利益等成为热点议题。在此背景下，城市交通进入了发展模式转型的新阶段。

随着改革开放的不断推进、区域战略的深入实施，城市与区域的关系持续实现优化，城镇化地区的空间形态也历经从城市点状拓展、城市群持续发力再到都市圈一体化建设的新阶段。

城市发展方针自1978年明确“控制大城市规模，多搞小城镇”以来逐步进行调整。1979年在党的十一届四中全会上，党中央第一次正式提出了农村城镇化的概念，并且肯定了建设小城镇在推进国家现代化进程、缩减城市和乡村发展差距的重要作用^[3]。2000年国家“十五”计划中首次将“积极稳妥推进城镇化”作为国家的重点发展战略之一^[4]。2002年党的十六大将城镇化政策正式写入中央报告中，明确了走“中国特色的城镇化”道路。2006年，“十一五”规划首次提出城市群战略——将城市群作为推进城镇化的主体形态。2016年“十三五”规划中在强调以城市群为城镇化主体形态的同时，也谈到通过都市圈建设增强中心城市辐射带动能力。2021年“十四五”规划提出“坚持走中国特色新型城镇化道路，深入推进以人为核心的新型城镇化战略”“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动”，并提出“提高1小时通勤圈协同发展水平，培育发展一批同城化程度高的现代化都市圈”的具体要求。

改革开放是从东南沿海地区率先实现开放开始的。当时除了经济特区城市和沿海开放城市得到较快发展外，大部分的城市发展相对滞缓，城市建设主要处在内部调整阶段。自20世纪90年代起，从东南沿海地区到沿边、沿江城市和内地省会逐次开放，并逐步扩大到内陆省份，促进了国家全方位开放格局的形成。人口跨地区的流动开始增长，特别是向东南沿海省份的快速聚集，使得东部率先实现现代化的国家区域战略有了更加坚实的基础，但也使得国家东、中、西部的差距不断加大，其后国家相继提出西部大开发、东北全面振兴、中部地区加快崛起、东部地区率先发展等覆盖全国的四大区域发展战略。在区域发展战略完善过程中，城市和区域经济变得更加综合全面，小城镇快速发展进而过渡到大中城市，中心城市地位得到较大程度提升。受行政因素影响，行政区内部市域城镇体系不断发育，区域间的要素流动尚在培育之中，长三角、珠三角、京津唐、辽中南等地区形成了城镇密集地区。

21世纪以来，大城市发展能级和聚集要素资源的优势不断突出，导致城市间竞争加剧，区域协同发展面临更大的挑战。在鼓励城市之间合理竞争的同时加强区域的统筹协调成为政策关注的重点，一系列的城市群发展规划和区域协同战略纷纷出台。珠三角、长三角、京津冀等城市群规划相继推出，成渝、长江中游、海峡西岸、长株潭、山东半岛、关中平原、北部湾等全国主要的城市密集地区都出台了推动城市群发展的相关规划。党的十八大以来，推进生态文明建设又为区域协同发展注入新的内涵和要求，特别是随着京津冀协同发展上升为国家战略后，长江经济带、粤港澳大湾区、长江三角洲一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝双城经济圈等国家区域战略相续出台。在基于生态文明构建国家更高质量、更加均衡的区域发展格局背景下，各城市群成为构建高水平开放格局、承担国家“双循环”战略支撑的重点。

回顾中国特色社会主义行政体制，政府提供公共服务是随着经济体制改革深入和政府职能转变而提出的要求^[5]。1998年国务院机构改革方案中提出要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来。2017年党的十九大强调转变政府职能，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。2020年，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中提出完善政府经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等职能^[6]。根据经济社会发展阶段和国情，国家将公共服务设施规划聚焦到基本公共服务保障上，提出一系列指标目标要求。以服务的供给权责分类原则，《“十四五”公共服务规划》提出了基本公共服务、普惠性非基本公共服务、生活服务的概念及其具体内容和目标。

与城市交通相关的中国特色行政体制主要体现在以下方面：1)在地方政府体制方面，混合型地方政府体制是在《中华人民共和国宪法》的基础上调整央地关系、实现地方政治与行政目标最重要的政治架构，体现着自上而下的领导与地方实际治理相结合的主要原则，其目的是既强调党中央的领导，同时也强调发挥地方的主观能动性。2)在城市管理体制方面，城乡统筹管理是中国特色行政体制的体现。特别是1982年后“市管县”体制的全面推行，在当时的制度背景下初步整合了行政区和经济区之间存在的矛盾，形成了具有中国特色的市域城镇体系。城市政府管辖范围在建成地区以外还包括一定地域范围的农村地区，以及附带一定数量的县级行政单元。城市政府兼有城市与区域管理事权，也具有城乡统筹的任务，这深刻影响了城市交通治理的基本特征、内涵、模式和路径。3)在区域一体化与地方政府关系层面，由于城市交通具有整体性特征，仍会遇到城市交通职能管理分散或者管理部门协调性不足的问题(见表1)。因此，多部门协同与跨区域联动机制尤为重要，这种联动机制既包括中央政府组织，也包括省级政府组织，是构建现代化城市交通治理体系非常重要的制度基础^[7]。

表1 一般城市的城市交通职责划分

注：橙色高亮显示的是不完全归纳的一般城市交通委职责。

交通设施是城市交通的重要载体，其建设和运维需要长期大量的政府资金投入，因此财税制度与城市交通有着密切联系。总体来看，1994年以后的财税体制改革强化了中央政府的调控，使发展权逐步向地方倾斜，地方政府拥有了更大的发展自主权和调动大部分经济资源的能力，拥有了更大的主导地区发展的能力和提高地区发展的积极性。地方政府的财政能力得到极大提升，成为推动地方工业化和城镇化的主体，当然在某种程度上也加剧了区域内部城市间的竞争^[8]。

城市交通相关财税制度改革持续进行。1985年，国家建立城市建设维护税。1988年，修正了《中华人民共和国宪法》有关条款，明确规定土地使用权可以依照法律的规定转让，实现土地使用权和所有权的分离，这成为土地财政的制度基础。2009年，国务院允许地方政府发行债券，由中央代理发行，财政部代为办理偿还手续，列入省级预算管理。2013年，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确区域性公共服务作为地方事权。2015年修改后的《中华人民共和国预算法》允许地方政府在批准额度下自行发债，包括一般债券和专项债券。2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号)重申市政交通为地方的财政事权。从改革开放以来城市基础设施投融资情况来看，中央投入比例逐年降低，特别是分税制改革以后，城市基础设施被认为是地方事权，主要依靠地方财政和负债投入，贷款比例、地方财政投入比例迅速扩大(见图2)。政府财政资金支出中除了组织制定好城市交通规划的经费外，一部分直接投资于设施建设和运行服务，多数是采取由政府存量资产重组和财政资金注资组建平台公司的形式，由平台公司运用市场机制负责设施的建设、运行和维护，以放大政府财政资金的服务能力。

图2 1980—2021年中国城市建设维护资金主要来源及比例

数据来源：根据《2022 年中国城市建设统计年鉴》数据(https://www.mohurd.gov.cn/gongkai/fdzdgknr/sjfb/tjxx/jstjnj/index.html)绘制。

中国城乡发展和规划建设工作一直坚持法制化建设道路，形成了一套与社会经济发展相适应、逐步完善的法律法规体系，不仅为市场经济体制的建立和发展创造了健全公平的法制环境，也为快速城镇化的发展提供了重要的制度保障。

设区市具有城市交通立法权，具备积极主动作为的基础条件。1982年地方组织法修正，城市一级人大和政府首次获得立法权，是设区市立法权的起源。2000年，《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)对“较大的市”(共计49个)立法权作了更为全面和系统的规定，赋予经济特区所在地的市地方立法权，确定三种类型“较大的市”^①。2013年，党的十八届三中全会提出逐步增加有地方立法权的“较大的市”的数量。2014年，党的十八届四中全会提出要完善立法体制，依法赋予设区市地方立法权。2015年，国家对《立法法》进行修改，依法赋予设区市地方立法权，明确地方立法权限和范围。享有地方立法权的主体在原有31个省(自治区、直辖市)和49个“较大的市”基础上增加了274个，扩展到240个设区市、30个自治州和4个未设区的地级市。2018年，第十三届全国人大一次会议审议通过了《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)，设区市制定地方性法规的规定正式入宪。《立法法》的修改和《宪法修正案》的通过为设区市根据自身发展阶段和具体情况制定地方性法规提供了宪法和法律保障，有利于设区市更有效地加强社会治理、促进经济社会发展。

按照《立法法》授权，中国的直辖市、设区市具有地方立法权，可以根据城市发展的具体需求制定相应的地方性法规。例如，城市交通相关的法律法规对城市的规划建设管理具有很强的引导和作用力：城市交通规划制度通常影响着城市土地规划、城市发展规划等内容，往往也对城市布局和形态产生实际影响^[9]；城市交通设施建设制度须与城市财政管理、城市行政管理等制度相衔接，确保得到必要的资金、土地等；交通工具管理制度如限购限行、停车收费等与城市居民切身利益密切相关，要与其他城市管理制度如弹性时间工作制度、住宅设计制度相衔接；城市交通运营以及安全管理制度必须与城市街道管理、社区管理、公共安全管理等制度相配套协调。因此，城市交通法律制度应与城市发展的目标相一致，为城市发展提供重要的制度保障。近年来随着新兴科技的发展、新兴业态的出现，在给城市交通发展带来新机遇的同时也带来了新的挑战。面对新的城市交通问题，需要及时建立相应的规制，才能促进新科技和新业态有序高效融入既有的城市建设，并有助于城市交通系统持续的更新迭代。

20多年来中国一直处于快速城镇化阶段，城镇化水平由2000年36.2%提高至2023年66.2%，年均提高1.3个百分点，即将进入70%人口生活在城市的时代。2020年以来，城镇化增速放缓，年均提高不足1个百分点，进入城镇化快速推进的后半程。人口总量也在2021年达到14.2亿人的峰值后进入下降通道，老龄化、少子化将是未来长期面临的挑战。

1）人口流动更趋活跃，流动格局更趋复杂。              

2020年中国流动人口规模达到3.76亿人，相当于全国1/4以上的人口离开户籍所在地，长期在异地工作和生活，是2000年流动人口规模的3倍左右，且人口流动格局更趋复杂(见图3)。2010—2020年，城镇间流动人口由0.44亿人增长至0.82亿人，年均增速高达6.42%；农村到城镇流动人口从1.43亿人增长至2.49亿人，以农民工为主体的乡-城流动人口仍是人口流动主力。城市交通应当更加关注对农民工群体的包容性，为全体居民提供公平可达的发展机会和公共服务资源，为各种群体分享城市发展成果、推进共同富裕提供有力保障。

a 2000 年

b 2020 年

图3 2000年和2020年跨省人口流动格局

数据来源：根据全国第五次、第六次、第七次人口普查数据绘制。

2）超大、特大城市成为人口和经济聚集的主体。

2020年，中国已经有105座城市的常住人口达到100万人以上，人口超过500万人的超大、特大城市成为人口增长的重点。2020年，中国有21座超大、特大城市^②，其常住人口规模由2000年约1.9亿人增长至2020年约2.9亿人，占全国人口比例由15.5%提升至20.7%；地区GDP总量约33.4万亿元，占全国经济总量比例持续稳定在1/3左右(见图4)。2010—2020年，全国10个人口增量最大的城市均为超大、特大城市，占全国人口比例由8.7%提高至11.2%，其中中西部的中心城市成为人口流入的重点。

图4 2000—2020年中国超(特)大城市人口和地区GDP变化

数据来源：根据各城市统计年鉴数据绘制。

根据相关预测，2035年前城镇化水平增速将进一步放缓，2035年后城镇化发展进入相对稳定阶段。2035年中国城镇化率将达到75%左右，城镇人口达到10.0亿~10.5亿人，碳排放达到峰值，同时人均GDP超过2万美元。未来还有1.0亿~1.5亿人的新增城镇人口，届时全国范围内将形成500万人以上的大城市28~30座，新增人口近4 000万人，占新增城镇人口的1/4，超(特)大城市的健康、可持续发展是中国城镇化的关键。随着人口进一步向少数超大、特大城市及周边城镇密集地区集聚，城市土地、财政、生态等综合承载力将迫近极限，坚持公共交通优先发展战略、引导居民绿色出行已成为实现城市可持续发展的必然选择。

1）以都市圈建设为代表的区域化协同发展加速推进。

随着中国城镇化进入“下半场”，都市圈作为一种介于城市与区域之间的城镇化形态，既是城市群承载经济社会和人口集聚的核心区，也是中心城市建成区与周边中小城市建成区间互动的城市空间形态，是城镇化战略、区域发展战略和乡村振兴战略叠加的重要地域空间，是当前国家切实提高区域治理能力、进行高水平一体化建设的重点区域。与城市群相比，都市圈是突破城市行政边界、促进生产要素跨区域优化配置的更小空间尺度，更强调超大、特大中心城市建成区的核心地位以及地域上的圈层结构，更重视超大、特大中心城市建成区与周边中小城市建成区和小城镇的通勤和各类交通设施关系，更关注人在都市圈内流动所产生的各种需求。城市交通需统筹考虑城市行政管辖范围内(中心城区、新城、新市镇、新农村等)外(毗邻区域、都市圈、城市群区域乃至全国范围)的联系和协同，并增强应对不确定性的弹性。现代化都市圈加速培育的背景下，城市交通面临新的机遇和挑战。一是优化城镇化空间布局和形态，要求充分发挥交通先行引领作用；二是城市发展空间尺度扩大，催生城市交通组织效率提升的需求；三是跨城通勤模糊地理空间的边界，要求突破行政壁垒优化都市圈交通资源跨界配置；四是城乡融合发展和乡村振兴深入推进，必须破除城乡交通二元化模式，为城乡融合发展和乡村振兴提供有力支撑。

2）城市发展向智慧化、数字化转型。

与西方国家在两百年历程中顺次实现工业化、城镇化、农业现代化、信息化不同，中国城镇化处在第四次新技术革命的进程中，发展时间高度压缩，现代化任务高度重叠。新一轮科技革命和产业变革方兴未艾，尤其是5G、自动驾驶、人工智能、超级计算等前沿新技术的发展，将给生产方式、生活方式和治理方式带来颠覆性变化，从而在较大程度上影响城镇化的交互内容、人口规模与空间形态，催生支撑中国城镇化的新经济模式。城市交通是各类新产业、新模式、新业态发展和新技术运用的试验田，能够创新驱动、激发培育出新型的服务业态和模式。新技术和新业态的不断涌现为城市交通发展提供了更广阔的平台、带来更多的机遇。在数字化、信息化浪潮冲击下，城市交通要适应内外部因素的变化，鼓励创新和变革，不断更新迭代绿色交通理念、技术和方法，更好地服务人的需求。

3）应对气候变化，实现低碳发展成为城市治理的重要议题。

气候问题已成为全球共识。推动城市发展模式、产业经济结构、生产生活模式的全方位变革，不仅是落实“碳达峰”“碳中和”国家战略的迫切需要，更是推动中国实现新旧发展动能转换、迈向更高级社会文明形态的内在要求。城市交通是实现“碳达峰”“碳中和”的重点领域之一，“双碳”目标的实施将给既有城市交通系统带来巨大机遇和挑战。归纳起来，城市交通主要包括以下发展趋势：一是在“双碳”目标的推动下，交通运输工具将经历一场由传统燃油汽车向新能源汽车转变的能源结构转型；二是推动汽车产业升级和出行相关的技术创新；三是以碳为载体的交通治理模式转型。

至2035年，中国城镇化需求的主导力量是人们对美好生活的向往^[10]。随着生活水平不断提高，人民渴望得到更好的教育、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活，要求公共产品和服务贴合人的合理现实需求、有更多的选择甚至是定制化选择，以体现个人特色和特点^[11]。

人口向城市的聚集必然产生人的多样化需求，其中就业需求和生活需求最为核心。作为实现人流、物流空间移动的载体，城市交通与就业机会获取、生活质量提升、健康安全等民生问题息息相关，是满足人民对美好生活向往的重要基础。城市发展模式应在生活服务方面补短板，并推动实现生活类公共服务资源便捷可达、街道空间品质和城市活力显著提升，构建便民生活圈、安宁生活圈和健康生活圈，满足人民对于美好生活的向往。

总体来看，中国现代化建设的历程是不断完善社会主义市场经济的结果，也是进一步推进改革的动力。其中，人口、土地和资本要素的持续释放给经济社会发展带来持续动力。

逐层递进和深化的开放战略使全国都融入国家发展的大格局中，城市发展方针也顺应国家现代化的发展进程，城市地位和作用发生巨大变化。在此过程中，经济社会发展的体制机制、政策法规不断健全完善。“市管县”管理体制的全面推行，形成了具有中国特色的城镇体系；地方政府的立法权限不断完善和扩大，分税制改革完善了中央和地方事权、提高了中央政府的调控能力、推动了地方政府自主发展的积极性；国家生态文明建设和“双碳”目标的总体要求倒逼地方转型和绿色发展。

展望未来，中国式现代化建设是进一步推进改革的动力。人口、土地、资本、技术、数据等要素的市场化改革效益持续释放，对完善中国特色的社会治理、改善城市和区域的基础设施和公共服务提出更高要求。中国城市交通发展至今，已进入以区域化、数字化、低碳化为特征的时代，且作为新技术、新服务、新模式广泛应用的领域，在城市高质量建设和发展中承担着重要角色，在新型城镇化战略中发挥着举足轻重的作用，需要持续服务于人的需要，组织城市高效、安全、低耗、可持续运行，支持和包容新业态发展，引导培育现代化都市圈，提高城市群的竞争力。

注释：

①《立法法》63条第4款规定：“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”

② 根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》(国发〔2014〕51号)，城区常住人口1 000万人以上的城市为超大城市，城区常住人口500万人以上1 000万人以下的城市为特大城市。根据第七次全国人口普查数据，中国超大城市包括上海、北京、深圳、重庆、广州、成都和天津；特大城市分别是武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明和大连。

《城市交通》2024年第3期刊载文章

作者：王颖，陈明，张丹妮，骆芊伊