都市圈发展与新城建设中的城市交通机遇与挑战——中国城市交通发展论坛第36次研讨会（上）

深圳市城市交通规划设计研究中心股份有限公司 杨宇星

关于都市圈维度下的区域城市协同，深圳与香港间的发展历程独树一帜。在“一国两制”方针指导下，深港两个紧密毗邻的城市依托差异化的政治体制、法治体系、经济模式，发展形成了世界级的巨量经济体。面对错综复杂的国际贸易环境新局势，深港以利益一体化为核心、以差异互补发展为路径、以交通基建弹性预留为保障，开展了系列探索实践促进两地协同发展。

深港协同发展新趋势

中国香港在参与国际竞合中或将承担更重要角色。随着中国加入世界贸易组织并大力发展自贸港/自贸区，近年来香港在外贸活动中的作用持续下降，外贸占比从1983年78%下降至2023年16%。当前国际局势复杂多变，西方经济体对中国经济、技术封锁或为常态，仅2022年美国对华B类签证拒签率，内地是香港的6倍。在此背景下，香港依托制度优势，或将成为大国博弈的唯一契口，在中国参与国际循环中承担更加重要的“超级联系人”角色。

深港关系进入“双向奔赴”的全新阶段。在政府层面，自2021年香港特区政府提出发展北部都会区、打造“双城三圈”城市空间格局以来，两地各界开始频繁互动，原有深圳“一头热”推进深港合作的局面发生根本性扭转。在社会层面，交通高峰时期“港人北上”规模大幅增加，占深港间交通总量的90%。同时，在港府三才计划、深港生活成本与薪酬水平差异条件下，“深居住、港就业”群体也在逐步增加。

然而，深港协同发展面临诸多不确定性：1)中国城镇化进程已度过大基建时代，但未来两地仍将持续开发超20处重点片区，开发规模近100~200 km2，近1/3将发展深港产业，具体发展模式、引入产业没有明确路径；2)香港对于深圳、内地最具价值的是制度差异，但如何发挥深港差异化制度优势，以平衡双方利益、实现产业经济双赢的发展路径仍需探索。

深港协同发展深圳实践

新时期为促进深港共同参与全球竞争，两地在产业飞地开发、跨境交通弹性互联运营、跨境监管组织等方面开展了系列探索。

1）产业飞地开发新模式。产业飞地开发的核心是实现最大程度的优势产业融合与利益共享，通过政策机制创新，将“一国两制”差异化制度运用在单一产业园区甚至单一办公楼，通过“强围网封关”管理政策，在内地施行类似香港的开放政策。深圳的河套合作区、北站商务区、海洋新城，都在探索发展园区级、楼宇级的“飞地”特殊政策区，构建差异化的产业发展环境。通过接入高频次的深港跨境轨道交通、设立简易立体口岸车站满足监管需要，为两地企业往返深港、合作办公等提供更便利条件。

2）跨境交通弹性互联运营新模式。港深西部铁路的口岸设置方案经过深圳、香港规划部门多轮协调，打破原有边境集中布设口岸的传统思维，创新性的将口岸在深港两地分散、小体量布设，并配合口岸周边互设产业“飞地”，发挥深港各自政策的优势，吸引高科技企业在“飞地”园区内协同发展。

3）跨境监管组织新模式。充分运用智慧化手段和创新政策实现跨境提效：①简化跨境监管组织，通过常旅客等信用管理机制的配合，实现过境的合作查验、一次放行；②通过白名单车辆管理以及车辆GPS、摄像头监控等方式，实现两地车辆经固定路径的跨境通行，强化两地运输一体化。

深港协同发展新思考

深港协同发展的关键是利益一体化。深汕特别合作区发展成功的关键在于GDP指标分享、税收分成的政策设计，实现了符合市场一般规律的利益一体化。这一成功经验具有可实施性，值得借鉴。

深港协同发展的核心是差异互补。深港间应保持差异化的比较优势，通过政策机制协调利益分配，形成更强的优质资源聚集能力、更大的人口与经济承载能力、更具规模效益的综合运行能力。

深港协同发展的保障是交通基础设施的弹性预留。交通基础设施建设既需支撑监管政策灵活布设，又需匹配两地产业、人员往来特征，做好需求弹性预留，以满足未来深港融合发展的多种可能。

上海市城乡建设和交通发展研究院 程微

货运市场涉及众多市场主体，利益诉求各不相同。政府出发点为优化运输结构、带动枢纽周边区域产业升级，发货人诉求为费用合理，货物代理诉求为流程衔接顺畅，承运人诉求为货量稳定，收货人诉求为物流过程可知。以往多式联运研究聚焦在政府诉求上，未来需整合和平衡市场主体诉求，以时效性、经济性、便利性为核心发展多式联运。

多式联运发展要顺应时代背景

上海各阶段的多式联运发展均具备明显的时代背景。水水联运的发展一方面是上海港需要依附长江辐射内陆地区，另一方面是港区周边道路拥堵不堪。海铁联运的发展主要源于落实国家蓝天保卫战和运输结构调整战略，优化港区集疏运方式。空铁联运的发展是为了服务上海打造国内大循环的中心节点和国际国内双循环的战略链接，响应韧性物流发展要求。

上海多式联运发展践行政府与市场的协同

水水联运的实践得益于得天独厚的先天条件、上海港的积极探索、政府持续稳健的扶持政策。上港集团坚持落实港口功能向长江腹地延伸和向内河码头前移的策略，较为典型的案例是与太仓港的合作。采用联动接卸业务模式，将太仓港作为洋山港的延伸；在太仓港设立了太仓服务中心，将服务和信息前置；开通太申快航，实现太仓港与上海港所有港区点对点直航全覆盖。上海市政府通过“1个办法、2个细则”落实补贴资金发放，且逐年评估资金使用效果，以滚动更新资金细则。

海铁联运发展得益于上海港海铁联运有限公司的经营和政府多年的政策支持。2019年整合四家单位成立上海港海铁联运有限公司，通过创新业务模式、提升服务质量吸引客户；出台补贴政策，按“铁路让一点、企业担一点、政府补一点”原则扶持海铁联运。

空铁联运处于探索发展阶段。2024年1月成立空铁服务联运中心，致力于市场拓展、资源整合、模式创新，截至2024年7月，空铁联运服务中心共完成91单、约86 t空铁联运货物运输。

以提供时效性、经济性和服务水平高的多式联运产品为核心发展多式联运

多式联运一定要顺应时代背景发展，作为单种运输方式发展到一定阶段以后的产物，具备一定的社会经济背景；一定要顺应先天条件有所侧重地发展，上海以水水联运为核心，海铁联运作为重要组成部分，空铁、海空等联运作为有益补充，形成完善的多式联运体系。

多式联运的核心是提供时效性高、经济性高、服务水平高的多式联运产品，以实现行业降本增效。发展重点：1)交通与物流设施一体化；2)装备一体化，专业运输设备减少换装、提升运输效率；3)流程一体化，减少环节，压缩环节时耗；4)运营一体化，成立市属国资企业牵头的平台公司培育市场；5)信息一体化；6)区域一体化，在资本、通关、运输、服务等方面全面合作；7)政府支持，在不同发展阶段给予差异化的政策扶持。

北京交通发展研究院 李春艳

京津冀协同发展是重大国家战略，交通是京津冀协同发展需要帅先突破的领域之一。为深入推进京津冀协同发展，构建快捷、便利的首都都市圈，通过调查、大数据分析等手段对环京重点地区进京通勤特征开展了深入分析，梳理相关痛点问题，并提出了发展策略。

环京地区进入中心城区通勤比例较高，外围新城吸引力有待加强

环京地区日均进京通勤人数约33万人，进入中心城区通勤的人数为17.6万人，占跨区域通勤总人数的53.3%，主要分布在CBD、中关村、金融街、上地、望京、丰台科技园、亦庄等市内重点功能区；通州区、大兴区吸引进京通勤人数仅占16.8%和12.7%；北三县78%进京通勤人员过境副中心进入中心城区。外围新城对进京通勤人员的吸引力仍有大幅提升空间，截留作用尚未有效发挥，一定程度加剧了中心城区拥堵。

铁路分担比例较低，对进京通勤支撑不足

京津城际沿线的武清区和天津城区的铁路进京通勤比例超过40%，其他环京地区进京通勤严重依赖道路交通。进京需求最大的北三县地区进京通勤的铁路比例仅为0.3%，固安县进京通勤的铁路比例仅为6.0%，主要受限于京唐城际燕郊站、京雄城际固安站周边土地开发不同步，接驳条件有限等因素。京哈、京九普线铁路运力有限，早高峰发车班次和通勤需求不匹配。

公共汽电车通勤时耗长，运输服务方式较单一

比较各种交通方式跨区域进京通勤的时耗，公共汽电车耗时最长。平均来看，小汽车约80 min，通勤班车约95 min，高速铁路、城际铁路约105 min，进京公共汽电车约120 min。

交通发展策略

1）完善外围新城功能及产业布局，优化通勤圈出行分布。重点加强东部和南部地区(如通州区与北三县、大兴区与固安县、廊坊城区)跨界城镇群的产业、公共服务等规划协同，特别是加强通州区和大兴机场临空经济区产业聚集和功能优化提升，就近吸引环京地区人口在区域内就业，实现跨区域联动发展，促进要素进一步向副中心及多点新城集聚，充分发挥外围新城对环京地区就业人口截流作用。

2）以打造“轨道上的京津冀”为突破口，发挥轨道交通支撑作用。依托区域快线和市郊铁路站点进行土地开发，健全“轨道+土地”模式。通勤圈内应大力发展区域通勤快线，加快城际铁路建设，通过大站快车便利通勤人员出行，推动市郊铁路服务通勤。加强轨道交通与公共汽电车线路融合衔接，在早晚高峰时段开通通勤人员居住地、办公地与轨道交通主要站点之间的快速公共汽电车线路，打通“最后一公里”问题，提升轨道交通吸引力。

3）构建一体化运输服务体系，提高通勤圈交通服务水平。整合因行政区划而割裂的毗邻区域公共交通，探索建立京津冀公共交通运营服务平台，加强运营服务衔接，提升跨行政区出行服务。增设环京地区至重要功能区的公共汽电车快线，如增设廊坊城区至亦庄的公共汽电车快线，提高通勤时效。加强环京重点地区“定制快巴”高品质服务，持续优化北三县、廊坊主城区和固安县进京通勤线路、站点设置，加密发车班次，逐步提升运力水平，满足通勤人员多样化出行需求。

武汉市规划研究院(武汉市交通发展战略研究院) 孙小丽

新城区是链接主城和都市圈协同发展的关键性节点，也是提升城市能级、优化产业布局、完善城市功能的重要内容。武汉市通过打造湖区经济的单元组织模式、产业园区定制公交模式来促进新城发展。

以湖为单元的交通组织模式

武汉市域内有166个湖泊，滨湖地区已经成为重要城市名片。例如，东湖是武汉的东大门，串联了东湖高新区和主城区。东湖单元探索用小切口、微改造、大纵深的城市治理方式，实现环湖单元的功能提升和交通组织优化，把环湖地区打造为城市起居室，促进城市绿色低碳转型发展。

东湖单元以环湖社区生活圈为空间范围，通过组织城湖连通的非机动交通系统、城湖共享的服务设施，构建一批换乘便捷的交通枢纽体系，把环湖地区打造为引导居民绿色低碳生产生活方式的环湖空间单元。充分考虑“北站、南校、西文、东郊”的湖区现状和规划用地特征，构建了13个城湖融合组团，每个组团面积3~5 km2，每个组团包括6~8个社区。

主要交通策略包括：1)以湖为单元，打开景区界面，全时开放。2)保障绿色可达，贯通城市绿道，连通社区绿道，将现状宽度大于6 m的非机动交通空间进行绿化隔离，3.5~<6 m的采用划线隔离或彩色铺装，3.5 m以下的根据交通量判断是否借用机动车道空间，整体提升环湖单元的绿道网密度。3)强化轨道交通接驳，增加6条公共汽车接驳线路解决地铁站点距离湖区2~3 km的问题，按照智能网联交通模式运营，并且接入市级智能网联平台统一监管。4)补足周边社区出行短板。例如东湖西岸社区密集，缺少老年活动、文化服务、便民商业等设施。结合公共空间微改造补足组团设施短板，或者通过政府储备用地集中建设一批区级服务设施。5)加强生态保育，充分利用湖区优势，严格保护东西山系、长江—严东湖—东湖两条自然通风道，提升城市绿肺功能。

产业园区定制公交模式

在1 000万人以上的城市，轨道交通已经逐步发展为城市交通运行的主体。2020年后，武汉市公共汽电车和轨道交通的客流占比约为3:7。为了提高公共汽电车运营可持续性，武汉市积极探索差异化、集约化和高品质的定制公交创新服务模式，发布了《武汉市优化公交线网布局和运营组织的工作方案》，提出2025年特色线路公共汽电车辆从现状200辆提升到1 000辆。武汉市将形成以轨道交通为主体、公共汽电车为基础、定制公交为补充的城市公共交通新格局。

武汉公交集团已经开通了通勤、通学、旅游、就医等特色定制公交，尤其在新城区应用较好。例如武汉长江新区，南边为居住，北边是一系列产业园区，人口和就业比较分散，密度远低于主城区，通勤需求和职住分离度又高于主城区。针对这种特征制定两类定制公交运营模式：一类是特色专线，服务于早晚高峰期通勤出行需求；另一类是网约公交，通过需求响应式公交满足片区个性化出行需求。在“武汉公交”App上用户可以定制专线、包车等，还可以众筹线路，只要上座率超过70%，公交集团就开通线路，乘客可以自己制定站点、路线。这种模式已逐步在新城区推广，节约运营成本、提高效率。

智能网联应用场景

武汉市2016年成为工业和信息化部和公安部国家智能网联汽车测试示范区，2022年成为首批智慧城市基础设施和智能网联汽车协同发展的试点验收双智城市之一。当前正以“1+1+1+N+N”的总体思路推进武汉市智能网联交通建设,即打造1个全市统一的智能网联云控平台，打造1整套的智能化基础设施，用1家平台运营主体进行运维，在N个重点区域、N个重点场景开展应用。

智能网联云控平台近期辅助智能网联车辆协同预警和服务智慧交通管理提升，远期围绕城市运管服推动智能网联云控平台和城市数字化基础设施平台、智慧交管等其他城市平台的数据融合及相互赋能。智能化基础设施方面重点开展交通信号控制机的联网和改造，建设以交通管理为重点的路侧感知设施，与交通管理一体推进。应用场景方面，组织以湖为单元的智能网联公共汽电车与轨道交通接驳，在新区新城拓展智慧公交、智慧物流、智慧市政、智慧园区、智慧港口等多种场景。

上海市城市规划设计研究院 郎益顺

《国家公路网规划》明确了6个城市群环线、12个都市圈环线、28个绕城环线，及部分城际和临边快速通道布局。武汉、哈尔滨、南京等已开始了实质性实施，进一步夯实了区域协同发展的基础。为了更好地发挥公路网的功能，公路在布局位置、建设标准、功能等方面需要与城市群、都市圈的空间组织进行契合，以实现效能最大化。

1）功能和布局。区分地区环线、都市圈环线以及城市环线的差异。城市环线和绕城环线的路网规划和组织经验较为完整，但地区环线、都市圈环线功能和布局要求有差异。后者是否需要建立更高等级的公路标准去适应这一新增国家运输通道；如何确定环线离核心城市的距离；城际快速通道与既有高速公路网的布局与范围需要统筹兼顾。

2）线路选线和组织。如果规划建设范围因素的影响以及地区规划的制约，需要避免过多的联络线和短线。如果运输组织方向和城市发展方向一致，但与区域空间组织方向不一致，则易造成建成后交通量小、断点多。如果部分绕城和地区环线客货共用，效率不高，需要加强新建环线和城际快速通道的专用性，适当控制沿线出入，区分国家通道和地方通道的分工。同时，通过国家通道的建设加强在区域规划中穿山越江跨海的需求，也是选线上要统筹考虑的方面。

3）适应多圈层组织。上海大都市圈存在圈域分隔、交通密度高、通道集中度高、城市道路交通系统和高速公路系统不协同等多种问题。通过区域一体化的协同规划，新增一些临边快速通道，或者在绕城之外新增都市圈环线、城镇圈环线或联络线是一种可以发展的方式，如安亭—花桥—白鹤的区域一体化城(镇)区新增城镇圈的环线联络道。

同济大学 陈小鸿

城市的户籍制度、人口结构与交通流动性之间存在复杂的影响关系。户籍制度关联度最高的是教育和医疗，例如孩子是否可以在父母工作地上学、老人是否可以在子女工作地就医，决定了城市及大都市区人口结构与交通需求。长三角一体化的主要工作之一是推动区域层面医疗资源的打通，已取得一定成效。例如上海市对一些特殊人群纳入本地医疗保险的条件放宽，只要居住在上海就可以享受。但教育资源仍然没有完全打通，现阶段上海市只保障九年义务教育覆盖所有人，高中入学与高考仍然有限制。这些问题涉及地方政府公共财政投入与受益面。在户籍制度、住房制度、教育制度的限定下，也会有一部分的城际通勤很难用一般的交通需求—交通供给法则去解读。例如在安亭工作但是没有上海户籍的上班族，不得不选择在昆山花桥或江苏、浙江的其他城市居住，可能出现双城日通勤甚至以周、月为周期的规律性流动。

因此，大都市圈交通议题不能只关注出行与流动，要特别注意活动以及活动的关联，关注交通条件变化之后可移动空间的变化。决定跨区域流动的不仅仅是就业计划，教育、医疗乃至安养环境对其是否产生影响值得更多研究。

城际轨道交通出行会涉及长距离通勤的舒适性问题。例如，北三县与北京核心区、昆山与上海核心区之间的通勤。上海地铁11号线一直延伸至昆山花桥，地铁车厢内会周期性地出现“小板凳”问题：早高峰时段在花桥站上车就没有座位，有一部分人会带小板凳坐在车厢内，这不符合上海市轨道交通的安全管理要求，因此管理严格时就不会出现、管理松散时就会出现。“小板凳”问题的确证实了跨界长距离出行的需求，有必要对这部分出行服务进行完善。

东南大学交通学院 程龙

围绕都市圈通勤交通功能满足与城市交通极端通勤控制的问题，可以从城市和交通系统规划与运营两个角度进行思考。

规划层面，鼓励新城发展并优化产业布局，以促进多中心的城市发展。过度依赖市中心的就业岗位是导致通勤需求增加的主要原因之一，通过发展新城可以分散就业机会、减少对市中心的通勤需求，从而缓解都市圈内的交通压力。中国的许多都市圈中已经存在一些新城，它们与中心城区的CBD核心区联系最为密切，而新城之间的交通联系却相对较少。这种单向的通勤模式导致市中心道路交通压力过大。为了解决这个问题，应该重视都市圈内新城与新城之间的交通联系和产业联系。通过改善新城之间的交通网络，促进新城间的交流与合作，提高整个都市圈的交通效率和可持续发展。

运营层面，信息化和智能化的应用至关重要。建设智能交通管理系统可以实现交通数据的实时监测和分析，从而更好地调度交通资源、提高交通运行效率。同时，提供实时的交通信息和导航服务，帮助乘客选择最佳的通勤路线和交通方式，减少通勤时间。目前，大部分都市圈的主要工作岗位仍然集中在中心城区。对于居住在偏远地区的通勤者来说，尤其是在早晚高峰时段，公共交通逐站停靠的方式需要花费相当长的出行时间。为了改善极端通勤问题，可以考虑引入定制公交服务。定制公交可以集结相同起点和目的地需求的人群提供直达的交通服务，将乘客直接运送至城市的主要就业岗位或者衔接到主要的轨道交通车站。这种方式能够较大程度地缩短通勤时间、提高通勤效率。

上海市城乡建设和交通发展研究院 朱洪

跨市域通勤便利与否是体现都市圈同城化水平的重要标准之一。跨市域通勤是新兴的出行需求，常规的交通管理和研究对该领域涉及不足。因此，探索跨市域通勤交通政策创新十分必要。

基本情况

上海跨市域通勤人数规模约17万人，产生的日交通量占对外交通总量的14%。流入方向占较大比例，流入人口(居住在外省市到上海工作)约10万人，流出人口(居住在上海到外省市工作)约7万人。在流入上海的通勤交通中，主要目的地分布在中心城区、毗邻地区，各占30%。五大新城对外辐射相对较弱，跨区通勤比例很低，约占10%。流入人口的居住地主要集中在毗邻上海的沪宁和沪杭通道沿线。在流出上海的通勤交通中，上海与苏州市内昆山、太仓、工业园区，以及与嘉兴市内嘉善和平湖地区呈现较强的通勤交通联系。流出人口的居住地分布依次是中心城区、毗邻外省地区和新城地区。

上海的跨市域通勤流入人口和流出人口相对比较均衡，反映了上海毗邻城市经济实力强劲的现实。北京的跨市域通勤人口规模显著超过上海，但背后逻辑有所差异。由于北京与环京地区之间经济发展的不平衡，相比上海，北京跨市域通勤的方向更加不均衡，主要以进京工作为主，并且形成了河北北三县进京入城的显著交通走廊。总体来看，大城市跨市域通勤中，中心城区与周边城市直接联系比较多，其次是省市毗邻地区之间的联系，而新城与外省市的通勤联系明显较弱。

面临问题

原本为长距离出行提供服务的上海对外交通体系，在面临日益增长的以通勤为目的的高频往返出行需求中显得不太适应，面临挑战。

1)都市圈交通网络一体化建设水平不够。例如跨界贯通道路数量不足，即便在区域一体化水平较高的苏州昆山方向，除国省道外仍有大量道路未能贯通。2)交通结构需要进一步向轨道交通方式转移。一方面在上海主要对外通道能力扩展有限的情况下，主要依赖小汽车方式(60%)的跨市域通勤交通将导致道路的进一步拥堵；另一方面干线铁路的能力未得到充分利用、市域(郊)铁路正在建设中。3)跨市域通勤在出行过程中的服务品质有待提高。由于目前的出行服务模式主要以传统的长距离出行服务模式为主，干线铁路通勤在进站乘车过程、票价等方面，以及毗邻公共交通沿线车站空间的多元化功能布局、交通设施配套等方面还未能适应高频通勤出行需求。

应对策略

基于对上海、北京、深圳、伦敦、纽约等城市的分析发现一个普遍规律：空间上，无论是否跨市域，通勤出行距离一般不超过50 km；时间上，上海和北京都市圈通勤出行时间现状最长一般为90 min左右，而在东京、巴黎、伦敦都市圈，理想的通勤时间为60 min以内。跨市域通勤虽然打破了行政边界，但也不会违背通勤出行的基本规律。

跨市域通勤交通是支撑都市圈经济发展的重要内容，也是人民日常生活的民生保障。跨市域通勤交通的发展目标是最大程度降低行政边界对通勤出行的影响，提供多样化的、合理通勤时间1 h内、经济便捷绿色的“同城待遇”的出行服务，同时支撑区域产业一体化及布局优化的战略目标。由此提出上海跨市域出行的应对策略：

1）采取分圈层的策略，引导和加强新城对跨市域通勤的吸引力。中心城区利用既有交通网络和交通枢纽体系提升服务都市圈城际通勤的功能。五大新城按照独立的综合性长三角节点城市的战略要求提高就业岗位规模和快速可达性，鼓励站城融合。加快跨界区域一体化交通系统建设，促进毗邻城镇圈的融合发展。

2）按照绿色高效的原则，充分发挥轨道交通在跨市域通勤中的作用。积极推动轨道交通“四网融合”，形成干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通等多层次轨道交通系统，功能上各有侧重，共同服务跨市域通勤人群出行需求。

3）打通跨界道路网络，推动重点交通枢纽建设。在规划、设计和建设过程中协同推进“断头路”畅通工程和“瓶颈路”拓宽工程。围绕市域(郊)铁路建设，同步建设铁路枢纽，以枢纽为锚固点优化公共交通网络，做好与都市圈重点功能组团的衔接。

4）促使跨市域通勤出行服务模式的转变。推进毗邻区域与上海城际铁路、市域(郊)轨道交通运营管理“同城同网”；研究优化铁路车站的进出站、安检、候车等环节，探索设置铁路通勤绿色通道，实现“随到随走”，提升效率和出行便利性；鼓励毗邻地区长途班线的公交化、定制化运行；提供多样化的票制票价优惠政策；智慧赋能跨市域通勤出行，将“出行即服务”系统向跨市域交通场景延伸。

《城市交通》2024年第4期刊载文章