规划问道
【摘要】开展国土空间规划督察可有效推动国土空间规划体系的落地。本文从荷兰空间规划督察的产生与变革入手，对其具体制度安排与制度特点进行了剖析，进而发现荷兰空间规划督察内部业务整合程度高，外部协作灵活；机构独立性强，监督信息公开透明；工作有法可依，法律基础完备。笔者最后提出我国可以参考借鉴荷兰经验，通过树立刚弹并济督察思路，拓展督察工具，推进机构独立性以及引导公众参与等措施，优化我国国土空间规划督察制度。
2018年3月国家机构进行改革，组建自然资源部，将原国土资源部的土地督察、国家海洋局的海洋督察、住房和城乡建设部的规划督察等职责一并整合成为自然资源部的自然资源督察职责【参见《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）】。同年9月，自然资源部公布《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》（下文简称“三定方案”），确定在原国家土地督察机构基础上，成立国家自然资源督察机构，并规定自然资源部“对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察”，即国土空间规划督察是在自然资源督察制度框架下，中央授权给自然资源督察机构的一项重要职责。自然资源督察以土地督察为基础，职能拓展到海洋、森林、草原、矿产等自然资源。国土空间规划督察工作主要依托于土地督察与规划督察，重点对地方主体责任落实情况进行监督，包括对“三区三线”管控、主要控制指标落实情况以及对空间规划编制和实施情况进行督察，并督促地方做好相关问题整改。
其二，督察工作独立性不足。在组织领导工作方面，自然资源督察继承了原土地督察模式，自然资源总督察由自然资源部部长兼任，副总督察由副部长兼任。国家自然资源督察相对于地方政府具有一定独立性，但派驻地方的督察局的机构规格为正司局级，在监督省级或副省级政府时会出现“小官管大官”级别不对等的情况。此外在地方自然资源督察局，督察人员一方面监督地方责任落实情况，另一方面又依靠地方部门开展审核工作。受人手限制，督察局的工作人员中有相当一部分借调自地方政府，督察机构与地方政府相关职能部门的人员交叉影响了督察工作的独立性。
其三，刚性督察与弹性需求存在张力。国土空间规划督察继承了原土地督察制度以资源保护为主的督察思路，强调耕地保护和生态优先，对违法官员的严厉行政问责表现出较强的刚性执法特征。然而，各级政府在国土空间规划实施中存在不同程度的发展优先的固有思维。造成地方政府发展型导向的主要制度性诱因，一是地方财政收入最大化，二是主要基于经济发展指标的地方官员政绩考核制度。虽然中央已将生态政绩指标纳入地方政府政绩考核评价体系，但地方政府对生态环境保护和生态文明建设等政策尚未完全落实。如2018年土地变更调查结果显示，已有5个省份建设用地总规模突破了土地利用规划确定到2020年的控制规模。在三区三线实际划定中，有些县（镇）希望通过政府间的博弈来争取扩大城镇开发边界规模，导致的结果就是上级政府不松口，下级政府不放手，只能反复修改“三线”成果。中央与地方政府、地方各层级政府在“三区三线”划定工作上的博弈，实际上也意味着在国土空间规划督察过程中，保护性督察的刚性思维与城市发展的弹性需求之间存在着张力。2022年4月全国召开“三区三线”划定工作会议，中央再次强调坚持底线思维，把耕地保护红线放在首要和优先位置，将“三线”按照“数、线、图”一致的要求，予以划定入库，逐级落实。如何通过政策引导和规则转变做到多级政府思想统一，督察手段切实有效，是国土空间规划需要深入研究的方向。
荷兰作为全球成功制定国土空间规划的代表之一，从1960年代至今已相继发布5次重大空间规划政策及其文件，已形成“经济发展与空间质量并重”的空间规划理念。在促进经济发展的同时，荷兰的空间环境品质并没有因此降低，这离不开中央对地方有效的空间规划管控。荷兰是实行地方分权的单一制国家，中央赋予各省和市自治权，同时中央通过监督审查，防止地方规范制定权和行政执行权与中央政策相悖。在空间规划管控方面，荷兰通过建立空间规划督察制度，明确赋予督察员对省、市级政府行使督察和提出相关意见的权力，保证省、市级政府空间规划符合中央的整体规划要求。
荷兰空间规划督察机构随着荷兰空间规划体系的调整而重组。空间规划体系调整具体表现为两个特征：空间规划活动的分权（下放规划政策）和空间规划立法的集权（权力中心化）。对于空间规划督察，一方面中央政府将部分督察行为分权给地方，减轻事无巨细的“家长式监管”的行政负担；另一方面，督察机构通过法律赋予的督察权实现中央政府对地方的合法管控，充分体现了2005年督察框架蓝图中“更小的负担，更大的影响”原则【参见https://www.government.nl/topics/public-administration/central-publicadministration/organisation-of-the-civil-service】。
荷兰的空间规划历史通常被认为始于1901年《住房法》（Woningwet），该法案要求市政当局提供公共住房，赋予了市政当局在空间规划方面相当大的自主权。1941年，国家规划机构（Rijksdienst voor het National Plan）【之后被广泛称作国家空间规划局（RPD: Rijksplanologische Dienst）】正式成立，其任务是制定国家空间规划，之后隶属于重建和公共住房部【该部于二战后成立，1965年被重命名为“空间规划和公共住房部”，1983年又更名为“住房、空间规划和环境部”（VROM: Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu）】。二战结束后的20年中，加快城市重建和解决住房紧缺成为空间规划主要目的，为了解决区域之间规划分散、缺乏统筹的问题，以及出于对城市增长过快的担忧，荷兰议会采取了更广泛的手段以协调整个国家的空间规划工作。1960年，荷兰正式编制了第1部国家空间规划决策报告，明确提出兼顾公平与效率成为国土空间规划的出发点。1965年《空间规划法》的实施奠定了荷兰空间规划体系制度基础，该体系重点关注空间协调，强调政府对土地开发的行政干预。同年，规划督察机构正式设立。为了避免中央政府控制过多，相较其他督察机构，空间规划督察员人数保持在较低水平——督察机构任命了5名督察员，每个督察员负责两个或多个省份。一直到20世纪末，中央政府相继编制了4次国家空间规划文件，分别是1966年以“组团式分散”、1973年以“新城式分散”、1988年以“紧凑城市”和2000年以“城市网络”为策略的空间规划政策文件。这一阶段，空间规划体系呈现出集权主导的垂直型等级特征。
这种以管控为导向的空间规划体系使中央对地方政府非理性行为实现了有效控制，在荷兰战后重建、城市化快速发展时期起到了重要作用。同时，中央与地方政府逐渐形成清晰的规划权限：中央负责制定国家空间规划决策（Planologische Kernbeslissing National Ruimtelijk Beleid）；省级政府根据国家空间规划决策制定区域规划（Streekplan）；市级政府制定结构规划（Structuurplan）和土地利用规划（Bestemmingsplan，类似控规），都需要通过省级批准才具备法律效力。这种集权主导的空间规划体系增强了对地方开发建设活动的约束力，保证地方空间规划充分遵照中央意志。
21世纪初以来，在欧盟一体化、全球经济竞争和气候变化等新形势影响下，荷兰空间规划更利于经济发展的趋势越发明显。国家规划局被解散，其任务由住房、空间规划和环境部和空间规划局（Ruimtelijk Planbureau）分担，后者之后被吸纳到荷兰环境评估局，负责为政府做战略分析和提供建议。2001年，住房、空间规划和环境部发布了第5次空间规划政策文件草案【第5次空间规划政策文件于2004年被新成立的议会提出的《国家空间战略》政策文件替代】，该文件是荷兰第一个明确提出将规划任务去中心化的国家计划，在“必要时集权，可能时分权”原则下，提出空间需求与空间质量相统一。该草案引入了“红线”与“绿线”的概念：“红线”用来划定城市及其发展区；“绿线”围绕乡村地区划定，对特殊生态或景观地段以及重要的绿地等进行保护。国家的其他地区作为“平衡区”，只允许在区内进行小规模开发活动。为加强对空间规划落实情况的监督，中央政府一方面与地方市政当局咨询协商，另一方面派遣督察员对地方进行检查。为了整合督察机构，进一步提高督察效率，荷兰空间、住房督察、环保督察以及刑事调查科合并重组为荷兰住房、空间规划和环境督察局，隶属于住房、空间规划和环境部。该局设置了总督察办公室、政策遵守和执行处、国内管理处、风险管理中心、核安全局和情报调查局，其中情报调查局的主要职责是进行督察信息的收集与反馈。督察局除在海牙设立总部外，还派驻了5个区域督察机构。总部作为综合性机构，与区域督察机构的工作内容相互补充。在督察人员配置方面，督察人员数量庞大，大约有700名（平均每59km²就有一名督察人员）。
2002年政府更迭后，新的政府寻求通过简化和加速规划程序来提高竞争力，表现在空间规划政策上权力的下放和国家作用的减弱。由于1965年《空间规划法》实施以来，荷兰空间规划存在过于被动、导向不清和法律效力不够等问题，2008年新修订的《空间规划法》旨在简化程序、明确职责，鼓励发展导向的空间规划，并重新对各层级政府规划权限进行划分，中央、省级和市级层面的空间规划被简化为“结构愿景”。由于结构愿景不是法定规划，中央和省级的结构愿景仅对市级结构愿景具有一定约束作用，从而进一步增加了规划弹性。另外，中央与省级政府也被授权编制土地利用规划，但只针对具体项目的小范围用地；若市政当局编制的规划不符合国家利益，中央与省级政府会对市政当局施加“介入性土地利用规划”（Inpassingsplan）【中央与省级政府具有直接干预市级政府土地利用规划的权力，省级机构和中央机构可以直接编制介入性土地利用规划，并取代原有的市级政府编制的规划成为该地区空间上唯一的法定规划】。2010年，为了进一步复苏经济、加快建设，《危机和复苏法》确定要简化和缩短规划程序，加速国家基础设施项目的审批。同年，住房、空间规划和环境部原有职能被拆分：住房部门转移至内政部，负责空间规划的部门与交通和水管理部合并为基础设施与环境部，其他部门转移至经济事务部。督察局也随之整合为基础设施与环境督察局，基于简政放权理念，取消了区域督察机构。
图1 荷兰三级政府空间规划体系的变革
图2 荷兰空间规划督察演变及其组织架构
图3 荷兰空间规划督察在荷兰空间规划体系中的角色与地位
图4 风险评估矩阵
荷兰空间规划督察对象广泛，包括地方政府、公司和组织。根据督察对象可将督察内容划分为一级督察，二级督察以及政府政策文件的监督、观察、记录、通知和调查。
为保证个人和组织遵守法律与法规，荷兰空间规划督察主要采用三种执行方式【参见https://english.ilent.nl/about-the-ilt/issue-of-permits-and-enforcement】。其一，督察局向被督察方发布有关法律和法规的文件和解释性内容，并且将信息数字化、表格精简化以便被督察方更容易理解和遵守规定。此外，督察局还提供回复公民来信的服务，确保投诉得到有效处理。
其二，督察员的督察活动主要基于“除非另有规定，否则应信任”的原则。该原则建立在合规战略基础上，所谓合规战略指的是督察员对不合规情况的影响以及（督察员）不再干预时发生这些影响的可能性进行评分，从而对空间规划领域中的所有违规行为进行分类。针对导致高风险的不合规行为，督察局会留足更多的时间供督察员执法。在合规性良好的情况下，被督察方受到的监管执行活动较少，督察局可以按照契约对督察对象进行横向监督【横向监督最先由荷兰税务与海关管理局（DTCA: Dutch Tax and Customs Administration）设计并实施，强调通过自我约束开展工作。横向监督基于三个关键要素：相互信任、理解与透明】，这也减轻了督察部门的工作压力。
图5 不包括住房领域的督察案件数量（2018—2021年）
图7 住房领域问题发生数量、督察案件数量与许可证颁发数量（2018—2021年）
荷兰空间规划督查采用“一站式”的综合督察模式，将原来相互关联的执行监督职能的机构重新剥离整合成一个督察机构，是行政体制改革思想的重要体现。当设立特定领域督察机构时，督察机构往往更容易被所监管的对象捕获，导致督察不力。随着技术的进步与融合，传统的领域界限变得越来越模糊，且在传统领域划分下的特定领域督察机构之间容易出现政策冲突，因此综合督察成为各国探索的改革方向。这种综合督察模式除能有效避免特定产业督察模式弊端，还使监督流程更清晰、监督职责更明确、监督力量更集中，督察效率随之更高。例如：荷兰整合国家和地区水资源督察后，对政府的督察效率提高了50%，对企业的督察效率提高了20%~40%。
在荷兰，规划督察具有相对独立的传统。督察局负责人直接向上级部长报告，拥有相对独立的政策执行监督权与政策建议权。督察机构的独立性使督察员将工作重点完全放在督察和执法活动中，通过观察、记录和通知等方式充分采集信息，必要时将信息传递给部委理事会，进而为国家空间规划政策制定提供重要参考和有效支持。除向部长报告外，督察机构也每年向议会报告，督察员在议会中占有独立一席且具有较高知名度。
荷兰是典型的大陆法系国家，其空间规划体系通常被视为控制性规划体系。空间规划除以创造空间秩序为目标，还强调与“规章制度”的联系，因而荷兰空间规划督察也被认为是建立在“法治”基础上的制度。
督察员主要依据国家空间规划政策文件和以《空间规划法》为代表的一系列法律法规对地方开展监督和执法工作。其中，国家空间规划政策会进一步转化为区域和分区规划，由省、市实施，督察员对政策实施情况进行监督。此外，议会通过批准荷兰督察改革计划，进而赋予督察机构“更强有力的”执行权。2008年《空间规划法》取消了中央政府对市级规划的审批权，弱化了国家级空间规划的管制内容，但与此同时通过介入性规划赋予了中央、省政府强制性干预权力。2016年新法对空间、住宅、交通、自然环境等方面的35部法律和240部法规进行了整合，实现了“多法合一”。新法延续了《空间规划法》向地方分权的趋势，之前自上而下的等级体系逐步转向“强化地方政府责任，保留中央政府干预”的平行体系。为保证中央干预效果，新法设计了环境值（environmental values）、指令规则（instruction rules）、指令（instruction）等新的干预工具。新的干预工具的使用相较之前的工具可以对物质环境数值进行直接的督察，上级政府可以通过指令对下级政府活动进行直接干预，在分权的同时保证对地方的干预效能。
其中，环境值是由中央、省政府按照行政法规、环境条例以及环境规划制定的衡量各类环境要素的指标。环境值主要确定以下内容【《环境和规划法》第2.9条】：（1）所需的环境条件或质量；（2）活动对环境造成的允许影响；（3）物质的允许浓度/沉积。在设定环境值时，需要明确环境值适用地点、适用期限以及是否需要有强制性任务等前提条件。另外除非行政法规、环境条例另有规定，否则市政府不得补充或减少环境法规或议会命令已规定的环境条件；同样，省政府也不得随意补充或减少市政局命令所订立的环境条件。
指令规则是由国家政府和省级政府通过行政法规、环境条例的制定，来满足环境值或其他与环境相关的要求。在制定指令规则时，还要明确执行规则的期限以及当规则不适用或阻碍实现法律规定的目标时，在哪种条件下可以偏离规则【《环境和规划法》第2.23条】。
指令是上级政府直接对地方政府下发的、要求地方政府履行职责或行使权力的指示。相较于指令规则，指令对下级政府的干预更为直接。如教育文化和科学部部长可以与基础设施与水资源管理部部长达成协议，向市议会发布指令，在市级环境规划中指定国家保护村庄或城市保护区的位置，并对该地点进行保护【《环境和规划法》第2.34条】。
目前荷兰空间规划督察制度也还存在一定局限性，如涉及跨领域联合督察时仍然难以推进共同决策。尽管荷兰的督察机构组建了督察委员会，由委员会支持其成员引入新的督察方法和工具，但其内部除了达成共识强调业务整合外，实施仍由各督察机构单独负责。实际上，内部督察业务整合不仅对荷兰空间规划督察提出要求，也是我国督察业务要面临的主要挑战。
荷兰空间规划体系在强调经济发展而向地方政府赋权的同时，国家采取了更广泛的干预措施如介入性规划、法律规定的干预工具等对地方进行有力管控。督察机构的督察理念强调风险防控，且督察员的督察活动主要基于信任原则，通过一系列刚柔并济的督察工具实现有效督察。
针对我国地方督察局与地方政府之间存在“依附黏连”关系，督察员面临行动困境的问题，可主要通过立法工作保证督察机构的相对独立性。荷兰议会特别对空间规划督察在立法层面予以授权，将督察工作内容详细纳入国家《空间规划法》的制定，充分保证督察工作有法可依。荷兰规划督察与规划编制职能相分离，充分赋予了督察机构政策建议权，即要求政策制定部门在制定政策时必须咨询督察部门的意见。虽然荷兰督察局人员编制数量被削减，但是由于督察员被充分赋予了权力（如督察局可发布一系列行政强制命令；同时督察员具有撤销许可证与证书的权力，还可以在相关部门指导下进行侦查与执法活动），因此能够实质性发挥督察效力。
公众参与是荷兰督察制度的一项重要内容。荷兰将贯穿规划编制、实施、监督、处置、反馈全过程的信息公开共享，并且在法律中对公众参与有明确的规定，如新法规定了需要公开的信息文件与数据。另外针对一些重大的资源环境问题，荷兰还允许公民提出公益诉讼。
荷兰不仅建立了国家空间规划网站（Ruimtelijkeplannen.nl），要求中央、省和市级政府必须在网络公开制定的愿景与规划，还专门设计了使督察员迅速获得相关信息和督察结果的“Inspection View”应用系统，推进了督察工作的精准化与高效化。
治理视角下的气候适应性规划——荷兰水管理和国土空间规划的一体化进程
排版 | 徐嘟嘟
原文始发于微信公众号（国际城市规划）：期刊精粹 | 荷兰空间规划督察制度及其对我国的启示【2024.5期】
