大温哥华地区推进城市可持续发展与韧性建设的规划策略

大温哥华区域局（Metro Vancouver）于2022年2月发布了《都市圈2050区域发展战略》(Metro 2050 Regional Growth Strategy)。大温哥华区域局是一个由21个城市、一个选区和一个原住民条约组成的联盟。大温哥华区域局的工作主要围绕三个方面开展：一是作为地区联合会，主持在区域一级讨论重大问题的主要政治论坛，并促进成员之间的合作，以在区域一级提供最佳服务。二是提供核心公共服务。如提供与饮用水、垃圾废料处理等相关的区域公共服务，提供公园和经济适用房等区域公共设施，并且充当选区地方政府的角色。三是区域规划。针对空气质量、区域公园、保障性住房、区域经济繁荣和区域应急管理等方面进行规划和监管职责。

大温哥华区域局的工作核心是提高大温哥华地区的区域韧性，以战略规划作为主要指导方针，提出各项专项规划和策略，为各个地区及其长期财务计划提供战略方向。

主要挑战与目标

针对温哥华地区快速增长的人口，大温哥华区域局将促进宜居性和可持续发展作为主要工作目标。为实现这些目标，其未来的区域战略规划将朝以下方向：

第一，提高宜居性和可持续性以适应人口增长。人口的快速增长意味着土地需要承载更高的发展密度，因此土地的使用需要趋于多样化，通过规划提高公共交通效率，改善公共服务的经济性，提高当地企业和零售服务的活力，促进创建充满活力的中心文化和社区活动，并保持有吸引力的城市环境。

第二，建立韧性、健康和完整的社区。使用当地商店、个人服务、社区活动、娱乐、绿地、就业、文化、娱乐以及安全有吸引力的公共设施可以改善社区健康、社会联系和韧性。

第三，确保人人享有住房。住房的供应关系到社会和经济福祉，需要强有力的区域政策措施增加各种形式和期限的住房供应，并减轻住房市场的压力。

第四，保证经济繁荣。区域增长战略的一个目的是在整个区域内为新兴产业和主导产业提供充足的创新就业机会和商业空间，为企业的研发、孵化和加速、生产和出口等过程提供支持。

第五，推进社会公平。大温哥华地区的关键社会公平问题包括：获得绿色空间、就业和交通；住房充足性、适宜性和可负担性；气候变化和自然灾害的影响；以及重建造成的流离失所影响等。

第六，与原住民和解。与地区原住民协商共建，了解所有相关方的利益需求与困难挑战，确保区域发展可以包容所有居民。

第七，保护环境。强调保护、连接和增强生态系统，整合跨部门、跨区域的区域政策有助于应对环境保护的挑战。

第八，为气候变化做准备和应对自然灾害。未雨绸缪应对气候变化和自然灾害。如避免将新的定居点和基础设施安置在已知风险地区。对于已存在于风险区的定居点，应致力于减轻灾害对居民的生命和财产的风险。

第九，保护农业用地，确保粮食生产。当地新鲜食物的持续生产有助于确保粮食供应和经济弹性，对其他相关利益也有所保障，如生态系统服务。土地投机和农业用地非农化的压力威胁着地区农业的复原力，因此需要有效的政策指导保护农业用地。

第十，改善交通流动性并减少拥堵。以可持续发展模式设计基础设施和交通格局，支持创建完整可步行的社区，以推进公共交通为导向，通过增加停车要求、交通收费等方式管理交通方式。

第十一，改变世代偏好和行为。对不断变化的世代偏好和行为认知将通过改善和保留劳动力招聘来支持更好的长期规划以及区域繁荣。

主要策略方案

 1.划定城市遏制边界 

通过划定遏制边界，限制城市的扩张，并且在边界内提供高效的基础设施以及公共服务。城市遏制边界有助于保护农业和农村用地等重要土地，使其免受分散发展模式的影响；还能通过引导减少汽车出行，减少温室气体排放，促进低碳绿色。

 2.重点发展城市中心和交通密集区 

优先将增长重心放在城市中心和交通密集地区。一是使用金融工具和其他激励措施来支持城市中心的主要商业、办公、零售和机构发展的选址。二是从公交客流密集的区域中选择重点开发区，确保增长被引导到具有高质量和高流量的位置，确保最大程度地整合土地和交通资源。通过支持公交、地铁等低碳交通方式，减少人们出行的必要距离，同时提高基础设施的投资效益，一方面可以减少温室气体排放，另一方面可以促进社区的多功能发展，使这些社区可以支持一系列服务和便利设施。

 3.发展韧性、健康、互联的完整社区 

创建功能完整的社区，尤其是在该地区的城市中心，由政府牵头为社区提供齐全的服务和便利设施，包括艺术、文化、娱乐、社会服务、卫生和教育等，确保社区的功能完整性和多样性，居民可以在社区内通过步行和公共交通满足他们的大部分日常需求。

 4.保护农村土地不受城市发展的影响 

农村土地位于城市遏制边界之外，对之采取与城市不同的发展模式。城市遏制边界将城市与农村隔离开，确保对自然资源、农村和农业地区的保护，在紧凑的城市区域中便于发挥污水处理、交通和其他公共服务的规模效益，同时减少不必要的碳排放。

表1 紧凑城市社区的绩效指标

 1.促进土地开发模式匹配经济多样化 

高等教育、医疗机构、购物街、零售中心、商业园区和交通枢纽等重要基础设施，支撑着城市中心的就业活动和工业发展，它们具有不同的位置要求和属性。这些设施的发展须支持当地的经济和就业，依赖于交通网络和社区设计，并对其产生影响。此外，推进就业邻近化使得就业机会更靠近居住密集区及公交或地铁站点，将有助于社区的功能完整性建设，减少地区的社会不平等，并且有助于推进绿色出行减少碳排放。

 2.保障产业用地供应，提高利用效率 

产业用地的规划可以保障地区经济发展和就业，也可以通过降低通勤和货物运输成本来优化企业和居民的收入，对于提高经济多样性和经济韧性起到关键作用。考虑到产业用地的脆弱性，需要制定政策保护和适当利用该地区有限的工业和工作用地，同时还考虑工业活动的未来、温室气体排放，以及气候变化的影响。

 3.保障农地供应，增强农业活力 

保护农业生产用地对于农业产业发展和地区复原能力有着重要影响。通过与农业土地委员会合作，以应对来自住宅、工业和商业用地竞争性需求的持续挑战。加强跨辖区合作，优先保护用于粮食生产的农田，同时限制农业用地的非农化。同样重要的是需要通过鼓励新市场和扩大当地食品的分销渠道来加强农业经营的经济活力。

表2 可持续经济的绩效指标

 1.加强自然保护区建设 

自然保护区是整个地区重要的生态和休闲资产。对这些资产的保护和管理将确保它们保持生产力、韧性和适应性，为人类和野生动物的生存提供重要的生态支持。一方面继续加强污水、垃圾处理，避免污染蔓延；另一方面加强辖区之间的合作，建立统一的生态自然资源的监测评估系统，防止生态系统损失和土地碎片化。

 2.加强生态系统的恢复、保护和生态系统之间的链接 

建立生态系统保护的集体愿景，承认自然生态资源对于人类福祉的重要作用。通过共同努力保护、增强和恢复生态系统，将绿色空间战略性地连接成一个区域范围的网络，以便更好地设计生态系统服务和野生动物的活动范围。加强城市地区绿化覆盖也将通过拦截雨水、缓解城市热岛效应和改善健康结果来提高社区的复原力。

 3.以节能减排为目标设计土地使用、基础设施建设和人类住区模式 

区域增长战略的一个重要目标是减少温室气体排放和2050年实现碳中和。正如区域增长战略中的其他战略所述，这可以通过三个关键方式实现：推进有利于可持续增长的交通发展模式，通过鼓励更高密度的建筑形式和多单元开发实现进一步节能减排，推进自然保护区和农业用地等固碳地区的保护开发。

 4.以应对气候变化和自然灾害为目标设计土地使用、基础设施建设和人类住区模式 

气候变化的主要影响是气温升高、积雪减少、海平面上升、夏季干旱期延长，以及秋季、冬季和春季降水。大温哥华地区还面临多种自然灾害，其中许多因气候变化而恶化。因此在规划中需进一步将应对气候变化和自然灾害列入评估体系中，土地使用、定居模式、交通和其他公共基础设施朝向更具有韧性和复原力的方向规划和发展，从而最大限度地降低风险。

表3 环境保护和应对灾害的绩效指标

 1.扩大住房供给并满足多样化需求 

住房多样性是指满足各种规模、收入、年龄和能力的家庭所需求的住房类型和使用期限。扩大住房供给满足不断增长的住房差异化需求，提高了该地区的负载能力、社会公平性和复原力。通过提供对区域人口统计、家庭特征和市场状况的分析，协助各个辖区制定住房战略或行动计划，并与各个辖区合作审查和完善当地住房优先事项、政策和住房需求。

 2.扩大租赁住房供应，保护租户权益 

专门建造的出租房屋是住房系统的重要组成部分，为许多不能或选择不购买房屋的居民提供使用权保障。私人租赁市场也是这个住房租赁市场的重要组成部分，能提供更多的租赁住房选择，如二级套房、巷道/长途汽车房和出租公寓。增加出租房屋供应，保留现有出租房屋，更新老化出租房屋，同时尽量减少重建和翻新对现有租户的影响，从而保持可负担性，进一步增加该地区每个人获得可负担住房的机会。

 3.满足低收入家庭和经历或面临无家可归风险的人群的住房需求 

低收入家庭和人口在该地区的住房需求最为迫切。通过与联邦政府和各地区的合作，提高公共住房投入以确保所有人都能公平地获得住房。满足社区中最弱势群体的住房需求可以带来许多共同利益，包括积极的健康成果和提高社会凝聚力。

表4 住房保障的绩效指标

 1.协调土地使用和交通，鼓励公交、自行车和步行等绿色出行方式 

通过连接社区与主要交通网络，同时投资改善现有社区交通条件，支持区域建设，达到协调交通和土地使用的目标。随着时间的推移，这将形成一种区域增长模式，目的地之间的距离越近，易达性越高，开车的需求就越少。这种以公交为导向的增长模式的好处包括：减少温室气体排放；形成完整、紧凑的社区；更多的体力活动和健康改善；降低运输成本；更具韧性的经济；更多的就业机会、社区设施，以及多样化和可负担的住房。

 2.协调土地使用和运输，以畅通客运、货运以及相关服务的流动 

公路、高速公路、港口码头、铁路、水道、机场等交通设施在支持区域经济、推进区域增长和区域链接起到关键作用。为了充分利用货物运输系统，需要保护产业用地和运输通行权，并且最大限度地减少对社区的影响，减少温室气体排放。在基础设施扩建的同时优化管理方案，特别是对道路扩建的管理。

表5 交通可持续发展的绩效指标

对中国推进城市韧性建设的经验启示

社区是区域或城市社会运行的基本功能单元，在有限的空间范围内充分发挥社区的功能作用，有利于城市或区域整体的结构稳定性。中国的城市人口规模和人口密度明显高于温哥华地区，因此需要精细化的规划和管理。在划定的社区范围内充分利用社区空间资源，实现医疗、教育、商圈、公园等基本公共便利设施的覆盖，能够满足社区居民的绝大部分生活和娱乐需求，在社区内部实现基本稳态。此外，社区内部稳态不代表与外界隔绝，还需要进一步加强社区与外部尤其是城市核心区域的联系，通过交通网络建设和投资引导等方式在空间层面和经济层面上畅通其内外的流动性。

住房问题是重要的民生问题，保障普通市民的住房拥有率，对构筑社会韧性有着重要影响。一方面，保证住房供应以满足现有的和未来的住房需求，通过制定具体的住房战略支持整个地区的住房政策。另一方面，鼓励扩大租赁住房供应，减轻现有租赁住房的损失，保持租赁住房的更新，保障租户权益。此外，提倡资本和运营资金进入非营利性住房部门，并全面提供永久性、负担得起的支持性住房。对于城市中购买能力较弱的边缘群体要增强关注，以经济适用房和廉租房的形式为其提供可负担的住房。

明确各个区域的发展定位，落实土地使用规划，是各个区域充分发挥各自职能，保持可持续发展的重要前提。在城市核心地区（城市中心和交通、居住密集区）支持多样化的商业和产业部门，一方面保证就业增长，另一方面调整就业空间布局，使其更靠近市民居住地，进而提高经济和交通效率。鼓励产业集约化，在特定的产业用地内鼓励现有企业扩张和新企业入驻，进一步提高土地利用效率且避免影响其他专用土地。对于不适宜集中在城市核心区域的各类用地，如医院、学校、福利院等公共性、福利性机构设施，要更加强调其普惠性和关联性。对于农村农业和生态地区用地，因其敏感性和脆弱性，工作重点应侧重于提高其复原力和长期保护。

城市韧性建设包含经济韧性、社会韧性、生态韧性等多个目标，每个目标都涉及不同的专业部门乃至多部门的联合运作。在统一的战略指导下，加强多部门之间的相互协调，减少不同组织之间相似或重叠的资源投入。更重要的是，要将不同层级的规划及不同层级和领域的组织、个人纳入统一的目标统领下，多元协同参与，形成合力，建设“有韧性”的城市。此外，城市韧性研究不仅需要众多部门的协同参与，还需要有庞大的基础数据支撑，以基础设施状况、产业分布、人口特征、住房类型、历史灾害等大数据为基础，通过现状分析、情景模拟来提出韧性城市的规划方案。

参考文献：

[1] Metrovancouver. Board Strategic Plan 2019 – 2022 Update May 2021 [EB/OL]. http://www.metrovancouver.org/about/aboutuspublications/BoardStrategicPlanUpdateMay2021.pdf, May 2021.

[2] Metrovancouver. Metro 2050 Regional Growth Strategy [EB/OL]. http://www.metro-vancouver.org/services/regional-planning/PlanningPublications/Metro2050.pdf, Feb 2022.

[3] 朱正威,刘莹莹,杨洋.韧性治理：中国韧性城市建设的实践与探索[J].公共管理与政策评论，2021(3).

作者：

陈  睿  上海社会科学院城市与人口发展研究所，博士研究生