丁成日 | 从城市效率论交通拥堵：对城市发展战略的启示

城市交通拥堵是世界性问题，无论发达国家还是发展中国家的城市，也无论城市规模。现有文献多是讨论交通拥堵的负面影响(如社会经济代价和后果)，鲜有讨论交通拥堵对城市发展和决策的积极意义。本文依据辩证思维，从三个维度分析城市交通拥堵。第一个维度是城市经济维度，根据城市经济学理论，分析城市效率和交通拥堵之间的关系，辩证地认识交通拥堵。第二个维度是时间维度，将当下的交通拥堵与历史决策、出行模式转变等联系起来。第三个维度是从公共交通发展机遇维度来认识城市交通拥堵。最后，在时间和机遇两个维度上，讨论城市效率和交通拥堵的关系对交通可持续发展战略的影响。

城市交通拥堵是城市高效率所支付的社会经济代价，交通拥堵对城市发展的积极影响是间接的、抽象的、长期的、不可感知且难以度量的，却是显著和重要的。全面客观地认识城市交通拥堵有助于我们制定有效的交通和城市发展战略和对策。

城市经济学是从企业的区位和家庭(包括个人)的区位来分析和认识城市及其发展的。企业和家庭的空间区位选择既与城乡演变有关，也与城市体系演变有关，还与城市内部空间结构演变有关。工业化和城镇化发展推动了企业和家庭在城市的集聚，企业和家庭选择不同的城市形成了城市体系演变的市场机制。企业和家庭在城市内部的区位变化，例如工业的去中心化(Decentralization)和家庭的郊区化(Suburbanization)揭示的是企业和家庭从市中心向外转移的过程。经济城市最重要的功能是生产和消费^①。城市劳动生产率是衡量城市效率最重要的指标。

企业(及其区位)显示经济活动中的劳动力需求(及其区位)，而家庭(及其区位)显示城市劳动供给(及其区位)。企业和家庭不可能同时占据同一个地方，企业和家庭的空间分离(职住分离)成为必然。图1是美国纽约曼哈顿和华盛顿特区两个城市日间和夜间人口密度空间分布。夜间人口根据居民居住地进行统计的，而日间人口根据就业所在地进行统计。

图1揭示三个结论：1)城市就业空间高度集中，最高就业密度远远大于居住人口密度的峰值；2)日间和夜间人口密度分布的不同与早晚交通流密度高度吻合；3)以日间密度的峰值为中心，城市交通拥堵程度逐步向外减缓。日间就业密度的峰值地点一般也是城市最为拥堵的地方。

图1 纽约曼哈顿和华盛顿特区日间和夜间人口密度空间分布

资料来源：文献[1]。

测度城市效率的指标有城市劳动生产率、人均国内生产总值(Gross Domestic Product, GDP)等。城市经济学文献为城市效率的机制和影响因素提供了理论和众多实证案例。传统上，城市规模与效率的关系主要是城市集聚经济理论，这一理论从供给和生产的角度，基于规模经济、中间产品共享、技术溢出等微观机理，论证城市规模与效率的正相关。三四十年来，城市理论得到迅速的发展，加深了我们对城市规模、城市(劳动生产率)效率、劳动工资、城市增长、企业发展等之间关系的认识。具体表现在四个方面：

第一，传统的集聚经济理论发展了其他微观机理，如劳动力库(labor pooling)、劳动力匹配、本地市场效应等。

第二，城市理论发展了其他理论。1)企业选择效应理论^[2-3]，从需求和消费的角度，基于竞争和规模经济递增的微观机理，论证了城市规模和效率的关系；2)劳动力空间选择(排序)理论^[4]，将城市间效率的差别(至少部分地)归功于劳动力素质的差别，也就是说，城市劳动力的构成(素质)存在显著的空间(规模)差别；3)城市消费者理论，将不同城市的消费行为差别归咎于城市规模，具体地说，城市规模越大，特殊消费(非一般的消费)，如娱乐、文体、社交等中高档的、非必需的消费相对也越多^[5-6]。

第三，实证研究成果丰硕，包括城市规模与城市(产业和文化)多样性、产业结构、集聚效果、城市发展等的关系^[7]。

第四，20世纪90年代，城市经济理论突破了规模经济不变的均衡模型的框架，将城市理论建立在规模经济递增的框架下，使人们对城市及其演变有了全新的认识和理解。具体的结论性陈述有：1)超大、特大城市数量和规模呈现不断增长的趋势；2)一个国家内最大城市的增长与中小城市的衰退相关联；3)区域交通发展加剧了核心区(往往也是一个国家最大的城市所在地区)与边缘区(相对落后的地区)之间的区域不平衡发展^[8-9]。根据规模递增的均衡模型，城市没有最优规模，城市规模可以不断地增长，世界上最大的城市东京都市(urban)的人口已经达到3 750万人，还没有衰退的迹象，说明这可能并不是城市规模的上限。基于规模经济递增的城市均衡理论指出，城市规模可以无限地增长。

在城市内部，由于企业和住宅的空间分离，城市效率不仅需要城市内劳动力总量的供需匹配，还需要每个从业者根据劳动技能的不同能够获得最佳的匹配。每个企业都需要劳动供给以及“质”和“量”的匹配，这是宏观尺度上规模与劳动生产率正相关的微观机理基础。也就是说，保障城市效率的基本前提是：一个企业无关其所在区位都可以招聘到最需要的员工(技能匹配)，无关员工居住的区位；同理，城市居民无关其所在区位都可以到最满意的企业上班，无关企业的区位。因而，从城市效率的角度，如何确保劳动力在职住分离的城市内实现其与企业的最佳匹配是城市交通的首要任务。由于劳动者个体的差别和职住分离，实现城市效率最大化需要城市交通将每个劳动个体进行最佳匹配，或者城市交通不能成为实现最佳匹配的阻碍，这应该是城市交通组织和发展的最基本原则和目标，即满足城市效率的目标！

影响城市交通的因素很多，既有需求(人口、收入、机动化率等)因素，也有供给(交通网络、设施等)因素；既有交通方式的不同(步行、自行车、公共汽车、轨道交通、私人汽车)，又有不同的出行目的(通勤、购物、上学、就医、社会活动、娱乐、访亲拜友等)；既受制于土地利用(类型和强度)，又有时空的变化。考虑到城市早晚高峰时段的交通量是城市日均总量的主体，其构成也是以通勤交通为主，为简化分析，本文将城市交通局限在企业和家庭形成的城市通勤交通中。

城市交通及其拥堵的决定性因素之一是城市土地利用(企业区位和家庭区位)，是城市交通3D中的土地利用多样性(Diversity)和密度(Density)。那么，什么样的城市空间结构(土地利用类型及其强度的空间分布)可以最大限度地减少交通需求，将交通拥堵最小化？这样的空间结构对城市效率的影响又是如何？

1）就业-住宅高度混合模型。

受苏联的影响，改革开放前中国城市的发展有鲜明的厂城合一的特点，更形象的说法是城市“大院”式的扩张，每个大院集中了就业、住宅、服务、商业等综合功能。将这个厂城模式进行一般化处理，假设一个城市由一条街区构成，沿着这条街高度混合地分布着企业和住宅(见图2)。由于企业不受住宅的影响，而企业对住宅有负面的影响(大卡车带来的交通安全、噪声、污染排放等问题)，故靠近企业的房屋价格比远离企业的房屋价格低(图2红色部分)。业界人士试图通过这种厂城模式的发展来最大限度减少城市交通需求和拥堵。

图2所示的城市土地利用模式在计划经济体制下或许可以实现城市最小交通需求，但是在市场经济体制下很难实现。因为，高度混合的土地利用模式只有在下列假设都同时成立的情形下，才能实现最小的城市交通需求：1)每户家庭只有一个人工作；2)当户主换单位时，可随时变换居住地，或当户主变换居住地时，也可随时变换单位；3)变换工作或居住地的交易成本忽略不计；4)当每户有多于1人工作时，可以看成“同进同出”。一个单位不仅需要安排一位家庭成员，同时还要安排这个人的配偶及其孩子(如果有的话)。随着社会发展和市场经济的推进，城市居民中部分单人家庭可以满足第一个条件，但是城市居民双职工家庭是相当普遍的。四个条件基本上都不成立，这意味着，家庭成员的一员可能是就近上班的，但是其他成员的工作地在街区外的任何一个地方。将这个放大到城市二维空间，就是城市每个角落都有到其他全部角落的交通流。如果城市任何两点都有交通需求，且需求规模不可忽视，那么城市交通流的空间形态是乱流，这样的城市交通流是无法有效组织和管理的，更谈不上效率。

注：A为企业位置；B为家庭位置；红色为土地利用负外部效应。

从城市经济学的角度来看，图2显示的企业和住宅高度混合模式是最没有效率的，违背了市场要素分配和组织的原则和机制。原因如下：1)企业空间分离不利于城市集聚经济效应最大化(中间产品共享、技术溢出效应等)；2)企业规模受到制约，不利于规模经济效应最大化；3)受制于劳动力匹配的空间局限，损失了企业-家庭之间的劳动力最优匹配；4)不利于城市劳动力的空间流动性最大化；5)厂城多样化的公共服务和产品需求导致公共财政效率损失等^[11]。

2）单中心递减模式。

有效率的城市空间结构是具有高度集中的就业中心(如商务中心)。纽约市商务中心的就业岗位密度是世界上最高的，高达20万~30万人·km^-2[11]。也正是这个就业高密度使得纽约被称为“造币机器”(Money Making Machine)。纽约是世界上唯一一个有这样称号的城市^[12]。纽约市空间范围持续增长说明这个“造币机器”的正效应可以抵消交通拥堵的负影响(如社会经济成本)。

根据A. Bertaud^[13]的研究，就业高度集中在市中心，人口密度围绕这个市中心逐步向外递减，这样的城市空间模式在20个不同的人口分布模拟中是城市交通需求最小的。为便于讨论，我们把就业集中在市中心、人口密度自中心向外递减的城市空间结构称为“单中心递减”模式。根据他的模拟计算发现，“单中心递减”空间模式有最小的城市交通需求，其直接的后果或代价是城市交通拥堵程度也是空间递减的，即城市中心最为拥挤，依次向外逐渐递减。

3）单中心递减模式和就业-住宅高度混合模式对比。

图2显示的高度混合模式只有理论上的最小交通需求，而实践上则会引发城市交通流的空间无序，进而引发交通拥堵(见图3)。很多国家，特别是发展中国家具有多样化的城市交通方式，步行、自行车、公共汽车和私人汽车混杂。造成拥堵的原因不是道路容量和交通流不匹配，而是宏观和微观的交通无序造成的不同交通流相互干扰。城市交通量、城市交通方式混杂和交通流空间无序都是影响城市交通拥堵的重要因子。尽管缺乏对后者进行研究的文章，但是它们的影响不可忽视，我们需要推动这方面的研究。

a 尼泊尔加德满都

b 中国某城市

为简化讨论，我们排除其他因素，不考虑历史原因导致的城市基础设施严重不足等因素，只考虑不同的城市空间结构对交通拥堵和城市效率的影响，并将讨论局限在两个模式：模式I，“单中心递减”模式(类似图1中的日间就业分布)；模式II，图2显示的就业-住宅高度混合模式。

根据前面的分析，模式I的城市效率很高，代价是市中心的严重拥堵；模式II的城市效率较低，且只有理论上的最小交通拥堵，交通流是空间无序的。随着城市规模的增长，交通流空间无序的后果将日趋严重。在中国的城市规划论证上，业界人士往往倾向于模式II，因为它很有想象力，符合我们对未来理想发展的憧憬和期待(完美主义或乌托邦设想)，而且城市规模、空间结构对城市效率的影响过于抽象、一般化和不可触摸。结果，模式II造成显著的效率损失，所期待的交通影响也仅停留在字面上。相反，模式I是经济成功城市的空间模式。可见，城市交通拥堵不是一个经济问题，而是城市经济成功的标志！对比模式I和模式II可以得出的结论是：城市交通拥堵是我们对获得城市效率必须支付的价格！

根据城市交通经济理论，有效率的城市交通是拥堵的，没有拥堵意味着城市交通过度投资，且城市交通拥堵程度随城市规模同步增加。有效率的城市交通取决于出行平均成本和出行边际成本之间的关系。在城市交通拥堵价格机制(Congestion Pricing)缺失的情况下，出行者只考虑出行的平均成本。规模经济不变的理论框架下，企业或城市规模在小于最优规模的时候，边际成本小于平均成本，这时候扩大规模有助于提高效率；而在大于最优规模的时候，边际成本大于平均成本，这时限制规模成为实现效率的有效对策。

然而，由于城市交通的特殊性，无论出行规模如何，城市交通的边际成本都不小于平均成本。在交通量小于或等于交通容量的时候，两者相同；当交通量大于交通容量的时候，交通拥堵开始出现，边际成本也开始大于平均成本。边际成本决定的交通拥堵是有效拥堵，而平均成本决定的交通拥堵隐含着过度拥堵。城市交通经济理论认为，城市交通拥堵问题不是拥堵本身，而是过度拥堵，并提出通过拥堵价格来实现城市交通有效拥堵的目标。

边际成本与城市规模是正相关的，因而，有效的城市交通拥堵也是与城市规模成正比的。也就是说，即使是合理和有效的城市交通拥堵也会随着城市规模增长而加剧。因此，需要将随着城市规模增长引发的城市交通拥堵程度区分为必要的和不必要的两部分，前者是随规模而增长的有效拥堵，后者是随规模而增长的过度拥堵。政策需要应对的是城市过度拥堵问题，而不是简单的拥堵问题。

城市交通拥堵的分析和评价基本上侧重于负面影响，包括通勤时间延误、额外的燃油消费、额外的温室气体和污染物排放、经济损失等。

城市交通拥堵没有正面、积极的影响吗？如果没有，城市(至少很多城市，特别是一个国家最大的城市)怎么可能不断地增长？从城市经济学的角度来看，城市增长本质上是企业和家庭(或个人)在空间上的高度集聚。城市交通拥堵的负面影响和代价与经济活动空间集聚强度有关。从辩证分析的角度看，与城市经济活动空间集聚相关联的城市交通拥堵一定也会对城市发展产生积极和正面的影响。遗憾的是，用“城市交通拥堵的积极作用或好处”在谷歌(Google)上得到的检索结果比较匮乏。

城市交通拥堵对城市的发展既有消极作用也有积极影响。然而对后者的研究凤毛麟角的原因或许是因为二者的作用机理完全不同。城市交通拥堵的负面影响是直接的、具体的、短期的、可感知的、可度量的(如拥堵导致的通勤时间增加等)，而其积极的影响是间接的、抽象的、长期的、不可感知的、不可度量的。

城市交通拥堵对城市发展的积极作用可以概括为5个方面。

1）城市交通拥堵与城市效率相关。城市交通拥堵与城市密度高度相关，但是城市密度有不同的测度，如人口密度分布和就业密度分布。根据城市经济有关规模和效率的理论，如果将城市效率空间细化，那么城市效率的峰值与日间就业密度峰值空间上高度吻合。

实证研究也佐证了城市交通与城市效率之间的关系。W. E. Marshall 等^[14]研究发现，统计上每10%的城市交通拥堵延误与3.5%的城市人均GDP增长密切相关。这个统计关系不能用因果关系来解读，而是揭示了城市交通拥堵和城市效率或者经济发展都与一个共同的因素发生关联，这个共同的因素是城市规模或者经济活动的聚集。如果城市规模积极地影响城市发展和效率，那么，可以推理出城市交通拥堵间接地影响城市发展或效率。从这点来看，城市交通拥堵不是一个经济问题，反而是揭示城市经济健康的一个重要指标。

此外，城市公共交通人均客运里程与人均GDP之间的正相关关系的另外一种解读是：城市经济发展有助于提高城市公共交通投资，从而提高城市公共交通服务水平；城市经济发展与城市土地集约利用相关，而土地集约利用会导致城市公共交通出行的增加^[15]。

2）城市交通拥堵能够鼓励城市“填充式”(In-fill)发展，抑制城市空间蔓延(Urban Sprawl)。城市空间蔓延式发展是指在城市就业核心区以外的一种低密度、青蛙跳跃式的空间发展模式。这种模式将居住与就业、购物、娱乐、教育等分离，因而要求通过小汽车实现空间移动。交通拥堵导致通勤成本的上升，这会推动城市内部未开发土地的利用和已开发土地的二次开发建设，进而提升城市密度。

3）交通拥堵有助于公共交通发展和公共交通出行率的提升。

4）城市交通拥堵鼓励公共交通导向的发展模式(Transport Oriented Development, TOD)。随着城市交通拥堵的恶化，TOD发展模式在世界范围内被广泛推广。

5）城市交通拥堵有助于推动价格机制的发展，并以此调节城市交通，如拥堵价格，从而实现城市有效拥堵的目标。

近几十年，城市学者、规划实践者和城市官员积极地推动城市土地利用和城市交通的整合，并以此作为推动城市交通可持续发展的有利措施和战略。反过来，很多城市交通拥堵问题也可以(至少部分问题)归结于城市土地利用与城市交通的脱节。

理论上，城市土地利用和交通的整合是推动城市可持续发展的重要路径之一。这是因为土地利用是城市交通需求之母，土地利用决定于城市密度(Density)、多样性(Diversity)和设计(Design——土地利用模式是否步行便利)。然而，土地利用和交通整合在实践中存在巨大的障碍。这是因为，在时间轴上，土地利用和城市交通的变化尺度是非常不同的。世界上第一辆小汽车是1886年诞生的。美国在20世纪二三十年代小汽车相对普及，但是到了50年代小汽车出行距离才开始显著地增长。也就是说，汽车为主的城市交通仅仅是近七八十年的事情。

与城市交通相比，城市历史和土地利用的尺度要长远得多，它们基本上不在同一个层面。美国是世界上最为年轻的大国，尽管年轻，其建国也有近250年(1776年建国)。美国的一些城市(例如纽约、波士顿等)都有更长的历史(纽约第一批定居者是在1624年登陆)^③。亚洲、欧洲等世界上许多国家的城市历史更为悠久，不乏超过千年的城市。很多古老的城市仍然保存着古老的建筑和街区，如果进行适当的维护和更新，一般房子的寿命可以达到200~300年。商业和办公建筑的寿命更长。无论从哪个角度，城市土地利用的时间尺度要比交通尺度长很多，至少是3~5倍的量级。

城市交通和土地利用的时间尺度还表现在均衡尺度上。城市交通均衡指的是城市交通流空间分布，土地利用均衡指的是城市区位、利用类型和强度、土地价格、城市交通等之间的关系依据价格机制来调整。城市交通均衡(交通量空间分布)的时间尺度可以用周来衡量。例如，一条新的高速公路通车后，新的城市交通流均衡分布格局在一两周内得到实现；一个区域的土地得到开发利用后，土地利用对城市交通流空间分布均衡的影响也会在几周内实现。但是，城市交通发展对土地利用均衡的影响或者是长期的(短期内可能没有表现)，或者是微不足道的。由于建筑物的生命周期是以百年度量的，土地利用均衡的调整或实现必然是长期和缓慢的。

决策者通常有两种不同的决策风险：一是后悔没有做出决定，二是后悔做出了决定。世界很多城市的交通拥堵问题可以追溯到历史上的对城市发展的认识、决策和规划，并与这两种不同的决策失误同时存在着必要的关联。

城市公共交通发展是推动城市交通可持续发展的一个有利途径^[16]。然而，实现高的公共交通出行比例的目标需要决策者的远见卓识。图4显示，保持高的城市公共交通出行率需要在小汽车出行比例不高的时期就开始。到了公共交通出行比例比较低的时候再来推动和提高，一方面成本巨大，另一方面实际效果有限，难以达到将公共交通作为主要出行方式的目标。

图4 城市公共交通发展战略期及其可持续发展

资料来源：文献[17]。

第二次世界大战(以下简称“二战”)以来，随着经济和城市的发展，交通拥堵、住房紧张、环境污染等城市问题(特别是大城市)日益严重。人们的普遍认识是将其归因于城市增长，进而催生城市增长控制措施、规划和战略。与城市增长控制密不可分的是区域平衡发展战略。最为著名的措施有：伦敦绿带圈(Metropolitan Green Belt，1955年立法)^[18]；日本(1962年、1969年、1972年、1987年和1998年等)和韩国(1972年、1982年、2000年等)都采取了国家层面的旨在控制东京和首尔城市增长的规划和战略^[19-20]；20世纪五六十年代法国采取了限制巴黎发展、推动区域平衡发展、工业分散化等战略和措施，如鼓励企业离开巴黎的财政税收补贴政策，增长极发展战略，鼓励工业投资投向非巴黎地区的第五个国家规划^[21]；等等。在控制城市增长上，日本和韩国都采取了几近苛刻的法规、政策和措施。具体的手段和措施有：区域规模的功能区(类似中国的主体功能区)，将工业项目和企业导向特定的区域(日本和韩国)；增长极战略(日本和韩国)；绿带(日本和韩国)；国家土地利用法(韩国)；工业重新布局法(韩国)；首相领衔的、旨在控制首尔增长的首都规划委员会(韩国)；严禁工业企业和教育研究机构扩张的法规(韩国)；卫星城战略(日本和韩国)；城市居民人头税(韩国)^[22]；等等。

城市发展证明，城市增长控制措施和战略是失败的。例如，尽管日本和韩国都采取了非常严格的城市增长控制措施，但是东京和首尔仍保持持续快速增长。根据联合国人口和经济发展署公布的数据，1950年、1985年和2020年东京都市人口分别是1 127.5万人，3 030.4万人和3 739.3万人，首尔都市人口分别是102.1万人，954.7万人和2 592.4万人。

二战以后，城市应该拥有最优规模且可以实现、城市增长可以控制、将城市问题归咎于规模等认识相当普遍。城市发展证明，城市增长是不可控制的，这意味着城市增长控制战略、对策和规划必然导致城市基础设施投资不足，远远落后于发展的需要，造成日益严重的交通拥堵。 

随着经济的发展，城市居民出行方式也在发生变化。一般的趋势是，随着城市居民收入的增加，其出行方式从步行/自行车转变到公共汽车，再到私人汽车。美国城市公共交通的发展历程显现了经济发展与城市居民出行方式之间的关联性。二战之前，美国城市公共交通以有轨电车为主。二战之后，公共汽车和无轨电车客运量跃升为第一位，有轨电车迅速衰退。20世纪50年代，公共汽车和无轨电车客运量也开始快速下降，至1974年，其客运量不足高峰期的一半，这时期也是私人汽车快速增长的时期。

图5显示了城市经济增长与城市居民出行方式转变之间的规律。国际发展经验表明，城市居民从公共交通出行转变到小汽车出行之后，将难以再转变回公共交通出行。也就是说，保持城市高公共交通出行率的有效路径是：在私人汽车出行率不高的时期强力推行维护和保持公共交通出行率的政策、规划，并发展基础设施。这意味着，有效的城市交通发展战略应该是侧重于在经济发展的同时抑制或减缓居民出行方式从公共交通转向小汽车。错过了这个时机，等到小汽车出行成为主要方式时再来提高公共交通出行率是非常困难的。居民出行方式转变时机不错位的成功案例有东京、新加坡、中国香港、哥本哈根等城市，这些城市的共同特点是城市公共交通出行比例都比较高，一般都超过50%。

城市交通可持续发展概念的界定众说纷纭。学界认可的是有效的城市交通应该是拥堵的(政策和战略应该侧重于过度拥堵)，前文还论及了交通拥堵对城市发展的积极作用。因此，城市交通可持续发展的首要目标应该是积极地推动城市公共交通出行量及出行率，而不是机械地针对交通拥堵。换言之，城市交通可持续发展战略的目标是最大限度地提高或者保持城市公共交通出行率。

自20世纪50年代以来，法国、日本、韩国、英国等国家的城市先后采取了严格控制城市增长的法规、战略和政策。经过几十年的实践，城市增长控制的政策和战略基本上都失败了，城市规模不断增大，特别是超大、特大城市的数量和规模持续地增长，同时控制城市增长的负面效果(如交通拥堵)日趋严重。

伦敦、东京、首尔、巴黎等城市在20世纪八九十年代开始转变城市发展战略。例如，20世纪80年代开始法国基本上抛弃了旨在推动区域平衡发展的增长极战略，不再追求区域发展(如人均GDP)的均等，而是侧重于广泛的社会凝聚目标，包括缩小收入差别、改善基本服务供给、提供良好就业机会、改善个人进步、提高社会机动性等。社会凝聚包含包容性、社会资本和流动性，其目标是消除区域间的结构性不平衡。结构性不平衡体现在基础设施、公共服务(如教育)和社会发展机会等方面^[23]。

为控制和管理东京的发展，20世纪后半叶东京都市制定了五轮首都地区发展规划(1956年、1968年、1976年、1986年和1999年)。1986年之前，日本首都地区发展规划的核心是限制东京发展、追求平衡。1986年以后，特别是1999年以后，规划认识到东京发展的内在规律以及大城市对经济发展的积极作用(不仅仅是城市病)，开始实行灵活的规划管理措施，而不是一味地追求限制发展、平衡发展。第四个首都地区发展规划着重强调了东京都市作为国际商业和金融中心的重要性，开始体现市场需求，为东京进一步吸引商业和企业总部提供了规划上的支持，这标志着东京城市规划理念发生了战略性的转变。而东京1999年的发展规划则首次正式评价大城市在推动经济发展方面的积极作用，提出了区域竞争力和可持续发展，积极应对城市问题，而不只是强调“城市病”和与城市规模相关的城市问题。

英国首次提出绿带圈概念并最早在伦敦实施。伦敦绿带圈政策的主要目标是限制城市增长。伦敦是世界第二大金融中心，进入21世纪，随着欧元的推行和欧洲统一市场的发展，维持和加强世界第二大金融中心成为国家与城市发展战略和政策的核心内容之一。相应地，伦敦的发展战略从“反”增长转变为“支持”增长。伦敦将如何增长上升到国家发展的高度。英国脱离欧洲联盟计划(以下简称“脱欧”)并没有改变伦敦增长“友好”政策。2015年，在英国脱欧公决的前一年，伦敦市长推出“伦敦2036：就业和增长的议程”(London 2036: an Agenda for Jobs and Growth)^[24]，旨在实现1 000万总人口发展目标，并在原有增长的基础上实现再新增140万个就业岗位和再增长1 460亿欧元收入的目标。

城市发展战略和政策从“反”增长到鼓励或者至少接纳增长意味着城市规模将越来越大，交通也会越来越拥堵，推动城市公共交通发展的压力和动力也就会越来越大。这为推动城市公共交通发展提供了难得的机遇。

城市增长既可能使城市交通拥堵恶化，又可能为城市交通可持续发展提供机会。城市公共交通乘客可以分为两类：一是依赖公共交通的乘客；二是自由公共交通乘客。后者指拥有并有经济支付能力驾驶私人汽车，但是选择公共交通出行的乘客。T. Litman^[15]研究了城市规模与城市公共交通(实际)出行和潜在出行之间的关系(见图6)。依赖公共交通的乘客数量随着城市人口的增长基本呈线性增长，而自由公共交通乘客数量与城市人口规模呈非线性关系，即随着城市人口规模的增长，自由公共交通乘客数量以递增的速率增加。因此，将与城市规模相关的自由公共交通乘客固化为依赖公共交通的乘客，应作为有效的城市交通发展战略目标。

中国(大陆)还没有进入后城镇化时期，城镇化进程还将持续一段时间，社会经济的发展也会带来城市交通的重大转变(如出行方式)。未来超大、特大城市的数量和规模将持续增长。制定有效的城市发展战略意义重大。

1）正确认识城市交通拥堵对制定有效的城市发展战略非常重要。在制定城市发展规划和战略的时候，交通拥堵与城市效率的辩证关系需要我们重视城市空间结构对城市效率的影响。

2）随着经济和城市的发展，城市交通拥堵日趋严重是必然的趋势，城市发展战略和对策应该侧重于过度拥堵，而不是有效拥堵。

3）发展城市公共交通、提高公共交通出行率是城市可持续发展的重要内容和目标。中国正处在大力推动公共交通发展和出行方式转变的机遇期。现状小汽车出行比例还不是很高(除个别城市外)，公共交通出行比例也还在比较高的水准上。国际经验表明，随着经济的发展，机动车出行率和小汽车出行率都有上升的趋势。我们的任务和目标是制定有效的发展对策，最大限度地抑制这个趋势。此外，随着城镇化和城市规模增长，潜在的公共交通出行也随之增长，城市发展战略和对策应该侧重于固化与城市规模相关的自由公共交通乘客。

① 本文将经济城市突出出来是因为我们有很多特殊类型的城市，例如旅游城市、行政城市、宗教城市、军事城市等。因其特殊的功能这些城市的发展规律也有特殊性。例如军事城市随着国防的变化可能消失，具体的案例有苏联解体推动美国关闭了很多加利福尼亚州的军事基地，基地所在的军事城市也相应地衰减了。本文所指城市都是经济城市，后文不再特殊注明。

② urban是依据劳动力市场界定的，不同于city，city是行政概念，city有市长而urban没有市长。

③ 美国最古老的城市是佛罗里达州圣奥古斯丁(St. Augustine, Florida)，建于1565年。

《城市交通》2024年第4期刊载文章

作者：丁成日，曹坤梓

封面图片来源：

《城市交通》自选图库

摄影：白小龙

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