当前大城市交通问题的思考与路径选择——中国城市交通发展论坛第37次研讨会（下）

广州市交通规划研究院有限公司 马小毅

国土空间规划体系的建立要求城市交通规划主动适应上位规划的价值取向，由增量思维逐步向存量思维转化。自然资源部门应立足自身事权，聚焦交通空间资源的优化利用。通过规划研究提升交通空间的合理性和传导效率，保障交通与国土空间的协同和交通空间全生命周期的高效。

提升交通空间的合理性

1）提高精度。

以发展为主的思路决定了城市交通规划编制倾向于综合性与全局性，由于与编制部门的事权不匹配，导致研究属性大于规划属性，规划的指导性和实施性不强。因此，城市交通规划的内容应聚焦交通空间资源的优化利用，根据国土空间规划的新要求开展交通空间规模的合理性研究，提高规划的精度，改变目前城市交通空间规划规模普遍偏大的现象，缩小规划与现状规模之间的差距。

2）加大深度。

以往在城市总体规划阶段，对重大交通基础设施的规划研究深度不够，将问题后置到建设阶段，有利于推进建设，但也导致城市交通发展与节地要求、农业空间、生态空间的矛盾凸显。例如：在规划阶段研究两条以上长距离邻近平行的线性设施(含铁路、城市轨道交通、高速公路、城市道路)设置复合走廊的可能性，更容易实现节约集约用地的目标；加大对重大交通基础设施穿过农业和生态空间的研究深度，农业、生态空间的利益在后期的建设阶段中更易受到保护。

3）加强协同度。

城市开始进入存量为主的发展阶段，交通基础设施建设的边际效应加速削弱，局部地区集中出现设施流量效益不足、国土空间价值受损的现象，个别城市甚至还会出现流量充足但国土空间价值没有充分发挥的现象，即所谓的“高流量低增值”。产生这些现象的主要原因在于高速发展阶段交通与国土空间协同研究迫切性不足，研究工具匮乏。亟须在国土空间规划的全过程中加强协同度的研究，在供需比的基础上引入可达性、协调性等评价工具，重点对已建成交通基础设施的低效问题进行监测，并及时提出整改措施。

提升交通空间的传导效率

合理性的提升为交通空间资源优化利用奠定了基础，但如何保证合理性在交通空间全生命周期中不发生或降低扭曲效应，也是实现目标的关键。国土空间规划体系要求“健全规划实施传导机制，确保规划能用、管用、好用”，利用“三个一”，即一张图、一张表和一套指标予以保障。这套组合工具还可以进一步向建设和运营端延伸以提升传导效率。

1）一张图。

自然资源部门的交通“一张图”应体现战略性，适当预留发展空间，形成交通空间保障的“最大网”；发展和改革部门应聚焦资金约束和引导重大生产力布局，谋划交通空间的“可负担网”；交通部门应发挥交通运作的兜底作用，从实际建设和运营角度出发，构建交通空间的“可建成网”。三张网的规模逐步缩小并随着时间发展渐次接近，始终统一在“一张图”中。

2）一张表。

自然资源部门的交通基础设施建设项目“一张表”，应建立起交通项目与用地指标之间的匹配关系，做好分期实施的安排，明确近、远期建设的内容，提出交通项目的空间资源需求规模。其与发改、交通部门的“一张表”虽然因事权有所区别，但可以通过列表进行协调，并逐步统一。

3）一套指标。

自然资源部门立足空间规划提出的“一套指标”不但要传递目标，更要衔接行动。指标应具有可获得、可对比、可追溯、可评价的条件，涵盖设施规模、交通结构、交通运行、交通管控等方面的内容。以指标为抓手，实现理念在不同部门间的高效传导。例如，《广州市城市总体规划(2011—2020年)》中提出主、副中心间应实现30 min相连的指标要求，由于主、副中心的空间距离超过60 km，发展和改革部门在立项、交通部门在建设时跳出常规思路，为目前已经通车的城市轨道交通18号线选用了时速160 km·h^-1以上的城际制式，满足了空间规划的要求。

东南大学交通学院 陈学武

当前大城市交通确实面临很多问题：公共汽电车交通发展面临非转型不可的关头；小汽车和电动自行车的大规模增长与高强度使用给道路交通安全与管理带来巨大压力；有限的道路时空资源未能得到有效利用，交通拥堵愈演愈烈，超过60 min的极端通勤比例居高不下；学科的人才培养、专业建设面临很多困难等。

面对行业发展困境，交通人唯有保持定力，乐观以对，回归初心。发展交通的目的是让生活在城市中的每个人有交通选择权，能获得参与社会经济活动的交通保障能力。中国的城市交通历经40多年的发展，取得了巨大的进步。从过去没有选择、被动应对，到现在有很多选择、主动作为，这是社会进步、经济发展和各方面努力的结果。经过几十年的发展，从道路、桥隧、城市轨道交通、公共汽电车场站、客运枢纽到车辆、装备等各项行业统计指标来看，各种交通方式都已达到相当大的规模，大城市的数据更是惊人。

在城市交通系统的规划与建设从增量扩张转入到存量优化的新阶段，交通资源的优化配置与使用尤为关键，要在“补网强链”上下功夫。“补网”更多的是从交通基础设施角度，以系统的方法做分析评估，缺什么，针对性地去补。“强链”更多的是从需求端来看，出行从起点到终点，涉及多个环节甚至多种方式的组合，这个出行链是否能够满足出行者的基本需要？人们生活在大城市，基本出行服务需求是什么？最核心的指标之一是通勤时间能否控制在60 min以内。《2023年度中国主要城市通勤监测报告》显示，中国主要城市仍有超过1 400万人承受极端通勤，60 min以上通勤人口占12%；成都极端通勤比例达到14%，广州达到13%。通勤是一种刚性的、必须要满足的需求。可以借助技术的力量，精准把握出行链中的薄弱环节，如不同方式、不同线路转换点的无缝衔接问题，拥堵区段的压力缓解和提速问题。在决策层面，积极借力借势，找寻解决问题的机会，如公安部牵头持续开展的城市道路交通管理“畅通工程”，交通运输部牵头推进的公交都市建设示范工程，住房城乡建设部组织开展的城市体检工作，这些重大行动是可以借的“势”和“力”，应在其中发挥交通人的专业能力和智慧，“补网强链”，力争逐步降低极端通勤人口比例。

同济大学交通学院 叶建红

1）从建设思维向运营思维转变。

经过30余年持续高强度建设，中国城市道路里程、城市轨道交通里程、公共汽电车车辆与场站等基础设施规模快速增长，形成了庞大的基础设施资产。未来，大规模工程建设越来越受到资金、用地、空间、环境等要素的紧约束，城市交通逐渐进入存量优化为主的新阶段。如何发挥好既有设施的综合效益成为新时期城市交通发展面临的新主题。尤其在当下城市经济复苏阶段，城市交通基础设施要努力成为推动城市经济社会发展的良性资产。为此，迫切需要建立交通运营的思维。基于保障和带动人流与物流高效运行、有活力运行的要求，围绕城市更新发展的目标审视交通投入产出比，以绩效导向推动城市交通设施与服务体系的构建。

2）从孤立思维向竞合思维转变。

城市交通是由多种交通方式构成的综合系统。不同交通方式共存于城市时空范围，并非孤立存在。同时，各类交通方式在运送速度、费用、舒适性、可靠性等技术经济属性方面既存在差异，又有相似性，由此相互间形成了动态复杂的竞争与合作关系(以下简称“竞合关系”)，并对交通结构与服务功能演化起着决定性影响。交通方式间的竞合关系决定了在考虑某一种交通方式功能定位和发展路径时，必须将其放在竞合视角进行谋划。城市轨道交通与公共汽电车、公共交通与非机动交通、小汽车交通与公共交通都需要统筹考虑。竞合思维要求最大限度降低不同方式间的竞争程度，最大限度提高不同方式间的合作水平，从而实现城市有限交通时空资源的优化配置。

3）从传统思维向创新思维转变。

大数据、人工智能、车路云一体化等新技术以及共享出行、预约出行等新模式，对城市客货运交通需求特征、交通组织方式以及运行管控都产生了深刻影响。城市交通要由依靠传统要素驱动向更加注重创新驱动转变。创新思维要求强化对交通参与者、交通工具、交通设施、交通运行、运营组织、交通治理等全过程、全要素、全方位的信息感知与行动赋能，建立数字经济时代思考城市交通发展新问题、新方法、新手段的战略导向。公共汽电车改革、电动自行车治理、小汽车拥有与使用调节、停车资源短缺与利用不足并存等大城市面临的棘手交通问题，都迫切需要采用创新思维谋划新的出路和方法。

重庆城市交通研究院有限责任公司 林涛

当前，大城市的交通发展面临着更为显著且具体的挑战，包括新能源汽车产业的快速发展与城市交通承载力之间的供需平衡难题，摩托车与非机动车管理的规范化问题，新一代智慧交通与无人驾驶技术对传统交通体系的冲击影响，以及在当前环境下“投入型”规划建设逻辑向“经营型”交通服务逻辑转变的紧迫需求。这些挑战无疑给城市交通规划研究与设计同行带来了诸多困惑，长期秉持的发展思路与理念在实践中遭遇了前所未有的矛盾与考验。

这些问题中，既有长期以来一直存在的老大难问题，也有在新形势下随着城市建设理念转变而涌现出的新挑战。解决这些问题，既需要我们重申并坚守一些历久弥新的基本原则，也要求我们积极适应并践行新的发展理念，以创新的思维和方法应对城市交通发展的新时代。

重视规划分层传导机制的建立与落实

尽管在部分先进城市的重点区域开展了分层传导机制的探索与实践，但其应用仍主要局限于单个片区或者单个项目，尚未形成法定化、常态化的机制。针对国土空间规划与交通规划相互脱节、规划与实施存在差距、规划方案更新不及时等问题，迫切需要在综合交通体系规划、专项规划以及项目交通设计之间构建并巩固一个清晰高效的分层传导机制。这一机制的核心目的是确保各层级规划意图的有效传递，并最终在微观的项目建设与管理层面得到落实，从而实现交通体系规划的整体目标和长远愿景。

当前，城市轨道交通运营普遍面临客流增长乏力、客流密度下降的问题。其中一个重要原因在于规划意图的传导性不足。在城市轨道交通设计与建设过程中，往往采用一种类标准化的设计模式，忽视了规划分析和服务对象的实际需求。接驳设施建设和步行通道网络建设等关键方面长期被忽视，导致车站建成后覆盖率和可达性不足。因此，就城市轨道交通而言，迫切需要在设计过程中加强对车站周边一体化土地开发和交通衔接系统的研究，并推动其作为指导项目建设的约束性条件，以确保城市轨道交通建设能够更好地服务于城市交通体系和市民出行需求。

面向出行需求服务探索城市交通解决方案

在城市交通体检研究中发现了一个值得注意的现象：即使在公共汽电车站覆盖率已经达到100%的城市中心地区，仍有大量的城市居民需要步行800 m甚至1 km乘坐公共汽电车。这一现象的原因在于，尽管公共汽电车站做到了空间上的全覆盖，但线路布局并不能满足居民的出行需求，居民为了搭乘目标线路不得不步行到更远的车站。

这一现象揭示了一个长期被忽视的问题，即交通规划常常关注空间布局的宏观指标而忽视了居民日常出行的细微需求与体验，导致交通服务供给与需求端存在显著脱节。在城市日新月异的发展与经营策略下，传统的交通规划范式显得力不从心，难以精准捕捉并适应不断变化的出行需求与城市交通运营的复杂性。

面对这一挑战，城市交通行业亟须自我革新，深入探索每一个出行场景的细微之处，聚焦于解决城市居民最迫切、最直接的出行困扰，设计更加人性化、高效能的交通解决方案。这不仅是提升城市生活品质的关键所在，也是推动城市交通行业转型升级、实现可持续发展的必由之路。

小结

城市交通问题错综复杂，持续考验着行业智慧与决心。在坚定不移地秉持可持续发展理念基础上，不仅需要追求技术的革新，更需要推动城市交通规划走向正规化。我们必须保持高度的敏锐性，深入洞察市民生活方式的变迁，精准捕捉每一位市民的真实出行需求与期望。唯有如此，才能构建既符合城市发展规律，又贴近市民生活实际的城市交通系统，实现规划与需求和谐共生，为市民提供更加便捷、高效、舒适的出行环境。

上海市城乡建设和交通发展研究院 邵丹

交通作为媒介参与相关价值循环，并承担了外部性影响后果

很多交通问题并非完全是交通问题。传统意义的交通问题是可达性、承载力和效率问题，这是传统交通规划研究的核心。但当前很多交通问题本质是由产业政策、商务模式、市场机制等要素驱动的，这些要素对交通发生的源头形成影响，最终在外部性上表现为交通资源供需失衡、秩序混乱等现象。例如以交通工具为载体的共享出行(网约车、共享单车)、与电子商务模式相配套的物流配送等已经改变了人们的行为习惯，其产生的交通问题既是交通资源供需匹配程度和规律的客观结果，更受到商业模式和市场逻辑的影响。对于交通职能部门而言，很多问题有其治理权限边界，很难从交通系统自身去解决，需要从公共政策和行政管理视角进行综合治理。

回归客运服务产品属性看公共汽电车服务转型

公共汽电车交通的问题来自各种交通方式间的竞争选择，但不同方式间的竞争选择在信息技术和商业模式的赋能加持下呈现结构性变化。大城市的城市轨道交通网络规模持续扩大，实现了对主要客流走廊的全覆盖，客观上对公共汽电车出行产生了分流。与此同时，平台出行服务的快速发展，通过对出行规划、运力配置、支付等全环节的数字化整合，实现对个性化出行需求、社会运力资源等要素的充分整合，以更多的选择和更快的响应提供了比公共汽电车更具竞争力的服务。在平台出行服务快速发展后，出行选择演化成传统客运服务、平台化客运服务、自驾出行间的竞争。基于公益性、经济性定位的公共汽电车服务，显然在便利性、动态实时响应性等维度均难以与平台出行服务相抗衡。最终客流被显著分流，只剩下常乘客和对时间价值不敏感、对信息化出行模式不熟悉的人群。而随着客流的持续萎缩，在“公益性票价+补贴”的运营逻辑下，公共汽电车面临巨大的财政补贴压力。

面向未来，服务供给的分层化处理成为可能路径。基于不同用户群体(如老年人与青年群体)的差异化需求，服务定位可划分为基本保障型与市场导向型两大类。前者强调公益性与基本出行保障，后者则鼓励创新，通过灵活调整价格、车型及服务模式，激发市场活力，满足多元化出行需求。在此过程中，需克服现有制度框架的束缚，如公益性定价机制的灵活性、车型选择的多样性及运营模式的创新等，以推动交通服务体系向更加高效、便捷、人性化的方向发展。

基于安全规则引导和服务保障为导向的电动自行车治理

定位于非机动车的电动自行车，其管理规则与机动车存在明显区别。在道路交通拥堵、停车矛盾突出、电子商务模式深度普及的大背景下，电动自行车依附非机动车路权体系实现了准快速化出行，并承担了大量的商品和服务配送需求，以其特有的灵活性形成对其他交通方式的竞争分流。虽然在骑行、停放、充电等诸多环节引发交通问题，但整体规模依然呈现快速增长态势。

电动自行车的技术性能和使用习惯决定其主要还是作为一种局域性、地区性的交通方式存在，无论是交通量分布的空间集聚度还是相关问题的空间集聚度都没有达到全局性的程度。这也决定了当前基于服务保障和安全规则引导的整体治理导向，服务问题更多需要去保障，安全问题则需要明确准入规则。骑行环节的问题更多是安全组织和规则引导问题：百姓日常生活出行目的主要是通勤、接送、办事，由于是自有车辆，在行、停环节相对比较遵守规则，更多是基于规则的常态化管理；而另一类经营配送的车辆属于高强度出行，受到平台和服务时效性的考核约束，在行为规范性上与自有车辆存在显著差别，应该强化基于企业主体的平台化集约式管理。停放、充电环节的问题更多是服务问题：基于家用和商用车辆在使用强度和充电频次上的显著差异，合理布设充(换)电设施。对于源头的电池质量问题更多是安全问题：需要加大对电池质量准入、改装行为约束等治理。

中国城市规划设计研究院 张斯阳

城市交通结构的决定因素有两个：一个是政府层面的设施投放，决定出行者有什么方式可以选，政府(以及市场)通过规划建设布局各类交通基础设施、运营各种交通工具，为市民提供出行选择；另一个是个体层面的出行选择，出行者选择最适合自己或偏好的出行方式。前者是一个相对理性的选择过程，而后者则更趋感性。无论是政府层面还是个体层面，在设施投放和出行选择的决策过程中都会关注一个要素，那就是经济，具体而言就是投入和效益。

经济效益是提升绿色交通设施服务配置的重要支撑

传统的城市交通规划往往只关注空间布局和设施配置，缺乏对设施规划、建设、运营上下游各阶段的经济投入和产出加以计算。例如，投建大型客运枢纽的建设成本和未来服务产生的经济效益的关系，小汽车销售的产业带动作用与小汽车使用的环境负担的关系，公共汽车交通服务大众出行的普惠性与高昂的政府财政补贴之间的关系，城市轨道交通项目建设成本与车站周边房地产价值提升的关系等。

如果片面地看待小汽车的产业带动作用和公共汽车的财政补贴压力，而忽视了小汽车使用过程中的环境负外部性影响和停车的空间占用问题，以及公共汽车的集约性和公平性，则会误判小汽车和公共汽车在城市交通体系中的价值。这也正是现状小汽车“车小嘴大”而公交专用车道被诟病为一种资源浪费的思维误区产生的根源。

正确评估交通基础设施的建设成本、合理预判投入使用的经济价值和社会效益、全面评估运营使用的负外部性影响，才能更加客观全面地呈现各类交通方式的价值和使用成本。例如，TOD理念即是将城市轨道交通建设与周边房地产开发有机结合，以周边的经济增长补贴城市轨道交通本身的公共服务。

用者付费原则可以优化出行者的行为决策

基于理性经济人的理论，城市居民在出行选择过程中都会基于个体需求和利益权衡选择个体最优的出行方案。因此，出行者在感性选择的背后也隐藏了理性的权衡取舍。出行决策中的主要因素包括经济性、便捷性、安全性。个体的主要出行方式往往具有经济可负担、便捷省时间、安全舒适的特点。在其他条件不变的情况下，拨动经济要素这个指针，则可以引导个体出行转移。

用者付费理念可以转变出行者对交通费用的认知、有效调节出行选择。例如，免费停车是一个被普遍接受的想法，也是美国蔓延式商业形态招揽顾客的重要卖点。然而，免费停车是对公共空间的私有化使用，既妨碍城市交通高效运行，又增加了建设维护成本。由于缺乏用者付费的共识，这些成本平摊到每一个市民或顾客头上，既不公平也不高效。普及用者付费理念，使隐形成本显性化，有助于改变出行者对使用小汽车的成本认知。对路内停车和建筑配建停车规划合理的比例并制定适当的价格，既能避免城市空间资源的低效使用，也能将停车收费用于公共空间改善。

同济大学交通学院 陈小鸿

本次论坛从困境中寻找路径，以转型和探索来应对困境，4个关键词包括困境、路径、转型、选择。大家形成共识的是我们的重点任务是把握规律、判断趋势；坚定信心；路阻且长，行则必至。因为路长、需要时间到达，就给了行业思考发展方向与转型的可能性。

城市交通规划的重点是解决供需平衡问题

空间资源、公共交通、电动自行车似乎是3个不同的问题，但其本质上都是城市交通规划与交通研究最为核心的供应和需求在时空间上的配合问题。在交通供应极度匮乏的时代，增加设施总是对的，无论哪种设施。过去二三十年城市交通行业各个环节都针对“做加法”开展工作，几乎是皆大欢喜。但现在，交通服务仍然还有短缺，短缺的是财政资源、空间资源，是受约束的、需要精准分配的交通供应，是加法与减法并存。因此，城市交通规划、交通政策在应对交通服务需求时可用的“招”少了，聚焦在如何用好有限的财政资源，如何在存量空间资源中通过重新配置来挖掘能力。由于交通的问题、解决问题的重心发生变化，原来解决问题的技术与手段不管用了，只会用既有方法与工具的人很难生存。

国土空间规划似乎将既有几十年的城市综合交通体系规划颠覆了，其重要性不见了。面对这个现象需要反思的是，城市综合交通体系规划的概念与内涵是否有共识。城市交通规划、综合交通规划或城市综合交通体系规划，应该做什么、解决什么问题、承担什么责任，我们需要建构理论体系、技术方法，并不断通过实践去完善。

规划设计的方案、对策取决于目标与价值观

新时代的主要矛盾是现实状况与人民对美好生活追求的差距，特别是面向不同群体的个性化要求。交通供需即使在总体上平衡，也仍然有时间与空间上的错位，既有需求得不到满足，也有供给过量。例如，公共汽电车交通系统效能不足不等于供应过度，更不是不需要公共汽电车，只是传统的配置模式过于粗放与固化，不能精准对应需求的地点、时间、方式。

供需匹配中最为典型的需求变动是电动自行车的迅速增长

当没有经济能力购买小汽车时，购买与使用自行车具有明确的逻辑。当小汽车普及后，为什么还会有这么多的电动自行车出现？说明一定是出现了某种程度上的需求转移或者转化，这就要解决有效供应的问题。供需平衡的另外一个关键词是价格。如果忽视价格的调节作用或者不计成本，以各类公共政策来干预合理成本的体现，供需曲线就不能反映真实状况。因此，以公共财政补贴的公共汽电车去竞争电动自行车，以期得到安全性、秩序性、便利性的改善，需要技术层面的评估以获得共识。研究公共政策、制定交通规划、规范交通管理，只有在多元需求并存的环境下和供需基本要素发生变化的情况下找到新的平衡点，才能建立资源重新配置的规则。

近年来，电动自行车对既有城市交通系统的冲击很大，需要与抵制、便利与冲突是困扰很多大城市尤其是城市核心区的矛盾焦点。一旦电动自行车形成规模、关联足够多的居民，就不是一个单纯的交通管理的技术决策问题，而是涉及不同阶层公平与安全诉求的城市交通治理难题，包括空间分配的公平性、城市的包容性、与公共交通之间的关系等问题。有观点认为，发展共享电动自行车会对公共汽电车的吸引力造成冲击，尤其是短距离客流会被分流。然而，公共汽电车长期接受财政补贴，地方政府不堪重负，只是通过限制共享电动自行车的发展以保持公共汽电车对短距离出行的吸引力就能改善公共汽电车的运营困境吗？城市交通系统的复杂性要求我们不能从单一系统的运营管理角度出发提出管理政策，这样难以达成整体的稳定性。城市交通问题需要将公共交通、自行车、道路空间的重新配置放在一起研究，在某一个时点上政府、市场、个体、企业共同做出妥协，表现为不断调整的政策与技术方法。

《城市交通》2024年第5期刊载文章