规划问道编者按
党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出“健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制“，并明确国家发展战略规划、国土空间规划、专项规划和区域规划的定位和作用。全国各层级国土空间总体规划近年来相继批复、详细规划编制实践逐步开展，国内学界一直在探索空间规划如何更加细化、优化、系统化的问题。
为此，本刊编辑部以“国家空间规划系统化建构”为主题，组织新一期学术笔谈，充分讨论：（1） 如何进一步优化国家空间规划体系，健全空间规划制度体系、完善不同空间领域和不同空间层级的规划及其衔接机制？（2） 如何进一步提升空间规划系统的整体效能，提高空间规划的科学性和实施有效性？（3） 如何进一步拓展、重构规划学科的知识体系，适应空间规划实践需要等议题。
国家战略规划体系下空间规划的基础性作用
张尚武（同济大学教授，上海同济城市规划设计研究院院长）
规划对于中国现代化建设的重要性毋庸置疑，这是中国的制度环境决定的。党的十八大以来围绕完善国家发展规划体系和推进国土空间规划体系改革，成为国家治理体系建设的焦点。党的二十届三中全会提出完善战略规划体系和政策统筹机制，提出“发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用”，首次将国家发展规划、国土空间规划、专项规划和区域规划的功能定位置于国家战略规划体系下，对于全面认识空间规划的地位和作用、深化多规合一改革有着重要的指导意义。
相比国际经验，我国空间规划的发展既遵循了一般发展规律，但又有其特殊性，特别是规划体系构建中存在的矛盾，一是计划向市场的转轨，二是发展规划与空间规划的分离，三是规划体系受到行政因素的影响。这三个方面与城镇化问题的阶段性转移交织在一起，构成了空间规划作用的不断变化和深化空间规划体系改革的背景。我认为加深对国家战略规划体系下空间规划基础性作用的认识，是系统构建国家空间规划体系的关键问题。
1. 空间规划要发挥战略引领与刚性管控两方面作用
空间是经济社会活动的载体。在2018 年出台的《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》（中发〔2018〕44号） 明确指出，发展规划的统领作用在于“发挥国家发展规划统筹重大战略和重大举措时空安排功能，明确空间战略格局、空间结构优化方向以及重大生产力布局安排”。2019年出台的《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（中发〔2019〕18号） 强调“国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据”。显然发展规划的战略引领离不开空间安排，而空间规划不仅要对刚性管控内容作出规定，也必须对国土空间作出战略谋划。
空间规划的基础性作用包含了战略引领和刚性管控两方面的作用，不能将空间规划与发展规划割裂开来，更不能将空间规划的基础性作用等同于底线约束。首先，发展规划与空间规划需要共同肩负起构建国家战略规划体系的任务。我国发展规划的地位是宪法赋予的，但主要偏重每五年的规划，空间规划则具有面向中长期的特点，不能简单地认为谁在上、谁在下，或谁在前、谁在后，应该是互为依据的关系。其次，时间维度是两个规划协调的关键。中长期规划两者内容应合一，如上海2035 规划的经验。近期规划应紧密衔接，包括监测评估也应同步开展。最后，战略性是规划的核心价值，发展规划与空间规划相对分离是我国特定时期的产物，从长远看刚性管控内容会随着法律法规的完善逐步稳定，发展规划和空间规划将共同走向战略性的行动规划。
2. 空间规划干预机制要处理好政府与市场的关系
从国际经验看，空间规划的本源是市场经济环境下工业革命引发的城市问题，是为了干预住房、公共服务、交通和基础设施等公共产品供给方面的市场失灵。我国的空间规划源于计划经济，大致经历了指导城市开发建设、引领城市发展及作为空间治理工具几个阶段，但规划的运行在市场化转型过程中厘清政府与市场的边界，发挥政府的作用和市场经济的决定性作用始终滞后于经济社会发展的实际需求。
处理好政府与市场的关系是发挥空间规划基础性作用的关键内容。首先，要确立动态思维，市场经济也需要计划思维，但不能用计划思维替代规划思维，计划与规划的重要区别在于应对发展不确定性的动态适应能力。其次，规划干预机制的前提是尊重市场经济规律，以维护社会公共利益、保护发展活力作为规划干预的重要任务，划定发展红线是为了促进高质量发展，而不是约束发展。最后，增强政策设计能力并建立定期评估优化机制。规划干预既需要问题导向，也需要针对目标导向的过程管理，其有效性体现在发展过程中的动态调控能力，正是因为适应市场经济环境的规划干预机制尚不健全，建立起空间政策及规划实施的动态评估、优化调整机制就显得更加重要。
3. 空间规划是建立政策统筹机制的重要平台和载体
从注重物质性安排逐步走向综合性的空间治理是各国空间规划发展的共同经验和趋势。我国的空间规划也正在经历同样的发展道路，但空间规划技术体系尚不适应向政策性规划转型要求，仍然存在就空间论空间的矛盾，同时受到行政因素对规划运行体系的约束，进一步造成空间要素安排统筹协调性不足、政策性内涵脱节的问题。
空间规划在建立政策统筹机制方面发挥平台和载体作用，是系统构建国家战略规划体系的要求，也是空间规划的特点决定的。首先，空间规划是政策形成和实施的工具，具有全局性和系统性。无论划定主体功能区还是“三区三线”，在划线的背后应是产业发展、财政支出、设施供给、社会治理、生态管控等一系列配套政策和责任机制，与各层级的治理结构相结合，成为一种以空间地域为载体的综合治理手段。其次，发挥空间规划对相关专项规划的约束和指导作用。国土空间是复杂要素的综合和各类公共政策的集合，并且需要形成各部门的统一行动。因此，各类专项规划涉及用地的，就要纳入国土空间规划体系，落实“一张图”管控，真正发挥空间规划作为要素统筹和政策协调平台的作用。
4.多规合一改革需要整体推进法规、行政、运作体系改革
空间规划体系包括规划法规、行政、运作体系等三个方面。规划法规是规划体系的核心，为规划行政和规划运作提供法定依据和法定程序。运作体系包括规划编制、规划管理等环节，是目前规划改革工作推进的重点。行政体系是规划体系运行的组织保障，完善规划法规体系和规划运作体系都离不开规划行政体系改革。
系统构建国家空间规划体系需要规划法规、行政、运作体系改革整体推进，其中推进行政体系改革是当前深化多规合一改革的紧迫任务。首先，要进一步理清“五级三类”的规划编制审批体系和规划实施对应的事权关系，在协调中央与地方关系方面要加强省级行政单元的作用，通过理清部门间的行政事权理顺空间规划与专项规划的关系；其次，要创新各级、各类行政主体间沟通协商机制，统筹规划、建设、管理等各环节，建立起规划编制和组织实施的共同行动机制；最后，全面加强空间规划实施监督体系建设，清晰各级、各类行政主体的责任，完善政府考核机制，将推进行政体系改革作为促进区域协调、打破行政壁垒的重要手段。
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原文始发于微信公众号（城市规划学刊upforum）：【学术笔谈】张尚武 | 国家战略规划体系下空间规划的基础性作用
