规划问道9月7-9日，2024中国城市规划年会在合肥举行。9月8日下午，由深圳市城市规划设计研究院股份有限公司承办的学术对话六“城市更新赋能新质生产力”邀请不同地区、不同界别的嘉宾共聚一堂，聚焦新质生产力需求，从顶层政策设计、规划统筹、项目实施、产业区块链搭建、运营与空间设计融合、服务运营提升等维度，围绕城市更新实施模式和规划设计技术标准体系等问题展开深入交流和讨论。
学术对话由学会乡村规划与建设分会委员、深圳市城市规划设计研究院股份有限公司原副总经理杜雁主持，邀请了学会副理事长、厦门大学教授赵燕菁，学会城市更新分会副主任委员、深圳市城市规划设计研究院股份有限公司总经理和技术总监黄卫东，学会总规委委员、成都市规划设计研究院副院长唐鹏，学会城市更新分会委员、深圳市城市规划设计研究院股份有限公司副总规划师王嘉，中国国际经济交流中心区域和产业经济研究部副部长李金波，戴德梁行大中华区副总裁、大中华区策略发展顾问部主管陶汝泓，以及建国设计机构创始人、合肥北城产业投资有限公司顾问专家许建国等嘉宾进行分享与交流。
全文刊载于《城市规划》杂志2024年第12期，欢迎分享。
主持│杜雁
深圳市城市规划设计研究院股份有限公司原副总经理、教授级高工
主旨发言
新质生产力的顶层设计
中国国际经济交流中心区域和产业经济研究部副部长、正高级经济师
实施城市更新行动，是党中央、国务院作出的重大决策部署，是转变城市发展方式、实现高质量发展的重要举措。2024年7月，党的二十届三中全会提出了一系列推进高质量发展的新论断新举措，将在未来释放三大红利，有助于可持续的城市更新模式的建立。
第一是超大规模市场的红利。我国拥有世界上最大规模的单一市场。二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出要建立高水平的社会主义市场经济体制，推进高水平对外开放，进而构建一个开放竞争的全国统一大市场。这个统一的超大规模市场将形成显著的引力场效应，吸引全球资源要素参与产业分工，促进各类经营主体优势互补、共同发展。城市本身就是市场分工的产物，是现代经济中产生消费、促进增长的主要引擎，是“引力场”的“核心磁场”。市场发展越充分，社会分工越细化，城市在集聚和配置资源要素、引领和促进全社会消费的功能就越突出。《决定》提出要“完善扩大消费长效机制，减少限制性措施，合力增加公共消费，积极推进首发经济”，就是要通过改革逐步减少或取消特大城市对居民住房、汽车等消费的限制，有效释放居民消费需求，为城市带来更大的活力和发展空间。
第二是新质生产力的红利。新质生产力是摆脱传统生产力发展路径的增长跃迁，是实现中国式现代化的重要物质技术基础。发展新质生产力，要以城市空间为支撑，以市场经济和新型举国体制为支柱，以科学技术发展为内核，形成教育科技人才、科技产业金融的高水平双循环。城市是近代以来人类创新策源、聚集人口、培育产业最主要的平台，城市更新在提升城市环境、吸引产业人才、促进产业转型升级、完善生产性服务方面具有较大的开拓潜力，是加快形成新质生产力的重要抓手。未来的城市更新要重点培育新产业、新业态、新服务，推动产业链供应链融合集群发展，通过优化城市土地和空间的资源配置，为培育新质生产力提供空间保障。
第三是城乡融合的红利。城乡融合发展是中国式现代化的必然要求，必须统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，促进城乡共同繁荣发展。目前我国常驻人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间还有18个百分点的差距，这意味着有2.5亿人需要在城镇落户。未来将放开放宽除个别超大城市外的落户限制，充分释放新型城镇化蕴藏的巨大内需潜力。一方面，需要通过城市更新完善城市公共配套和住房保障，培育和发展现代化都市圈，为常住人口提供全覆盖的公共服务和稳定的就业机会。另一方面，需要抓住乡村振兴和特色城镇的发展契机，发挥城市更新的多元主体、统筹治理、地域灵活的平台优势，以人民为中心，走进数量广大的县城和乡镇，去改造提升当地居民的人居环境和公共服务。
香港经验下的新质生产力三要素
戴德梁行大中华区副总裁、大中华区策略发展顾问部主管
新质生产力相较于传统生产方式，更强调数智化、高效化、低碳化和共享化。从戴德梁行大量的国际实践经验来看，新质生产力让曾经沉睡的土地焕发勃勃生机，将以往经济产出较低的传统产业升级为高产出的产业。在从顶层设计到产业研究，从项目落地设计到后期的紧密跟踪的整个过程中，我们拥有一套成熟且系统的方法论。这样的方法论确保了在推进各项工作时能够有条不紊、高效有序，从而为公司的发展注入源源不断的活力与动力。
(1)培育定制化产业空间。产业已经进入了一个新的时代，整个概念和逻辑已经产生颠覆性的改变。我们现在接触到的多为高技术、高创意、高附加值的企业，其背后的发展需求和发展规律与传统制造业大为不同，更需要深入研究对应的产业空间和产业链。例如，生物医药产业需要废水、废气、蒸汽处理等特殊设计的厂房；低空经济产业需飞行测试场地和合适的建筑环境；新能源、新材料等原料生产企业对消防和危化品存储要求高；智能传感器、精密仪器设备等产业对防微震要求高。只有精准把握产业需求，“以需定供”来构建新质生产力园区规划设计标准体系，才能有效策划出符合产业真正使用需求的产业园区。
(2)做好产业链研究前置。如今，许多企业在面临巨大的经济压力的同时，还承受着因环境质量不佳而带来的种种挑战，寻求外部合作，如与外包公司携手招商，成为了一种常见的应对策略。但在此过程中，常听到的是“招商引资”的迫切需求，却往往忽视了其背后的关键——从产业的角度了解需求，包括主导产业、依存产业、共生产业、关联产业和配套设施等，需提前介入，深入研究。如果缺乏深入细致的研究，就无法准确了解这些产业的需求，也就无法为他们量身定制合适的产品或服务。因此，必须通过深入的市场调研和产业分析，精准把握产业发展趋势和市场需求，为新型城镇化的发展奠定坚实的基础。只有这样才能确保引进的产业真正有益于地方经济的长远发展。
(3)引入“新”人才，推动“新”产业。新质生产力企业追求高效能和高质量，要求现代产业园区不仅能提供专业化的硬件设施，更要注重软性运营服务，如专业化管理、全生命周期服务体系、产业投资等，以满足企业和员工的需求。优秀的产业开发商通过标准化运营体系，提供基础服务、政务服务、人才服务、产业服务等，并融入智慧化手段，构建智慧服务体系。尤其是“新”人才方面，他们要求三“生”融合，生活——提高生活营运效率、生产——提高完善产业链及赋能产业功能、生态——提高低碳环境质素，从医疗、教育等基础设施的配套，到政策环境的营造，都需要精心的规划和设计。只有这样，才能吸引更多的人才进入产业园，为产业的发展注入新的活力。此外，还需要积极制定和实施相关政策，以吸引和留住人才。这些政策可以包括税收优惠、住房补贴、子女教育保障等，以减轻员工的生活压力，让他们更加安心地在这里工作和生活。
总之，未来产业发展转型的方向是新质生产力，但依然会与传统产业并存一段时间。需要从多个方面入手，包括提升新质生产力、推动产业升级、吸引创业和产业投资，以及创新管理模式等。只有这样，才能打造一个真正具有吸引力的产业环境，让企业在这里蓬勃发展。
新质生产力发展与产业空间供给
深圳市城市规划设计研究院股份有限公司总经理和技术总监
中国城市规划学会城市更新分会副主任委员、教授级高工
创新是深圳的基因，深圳作为国内重要的科技创新城市之一，一直走在产业转型升级与城市更新模式探索的前沿。在逐步推进产业转型升级、发展战略新兴产业集群、培育未来产业的发展历程基础上，深圳将形成“20+8”的产业基本发展框架，以“20+20”作为重点产业空间供给区域。如何基于产业发展需求提供有效空间供给，有效盘活与运营既有空间资产，是深圳城市更新的目标之一。深圳在地区适应性产业空间供给模式方面的经验主要有以下几点：
第一，把握好存量用地再开发和产业发展的基本规律。产业升级转型是一个漫长的发展过程，不能仅从空间资源高效利用角度出发，应回归到产业发展基本规律本身，匹配城市发展基础和发展阶段。首先，尊重城市自身的产业基础和市场条件，尽可能务实地建立在扎实的企业大数据基础上，结合当地实际条件，合理研判竞争优势，留足未来引入产业的弹性空间供给能力，制定合理有序的升级目标。在重大变革的关键期，招商、安置、培育三者应在空间供给上搭建有效的对应关系。一方面新旧产业不应对立，不应一味追求高新创新产业而导致传统产业被挤出，最后导致产业空心化。另一方面避免重大产业引进才考虑盘活用地，错失地区重大发展契机。
第二，结合本地产业基础与成本优势来研究供给空间需求。要注重本地产业空间的成本优势，不能盲目进行“工业上楼”。企业形成协同式、集群化的产业生态完整链条，有利于降本增效，加速上下游技术创新，提高整体竞争力，灵活应对市场变化风险。要对产业全链条产业空间与相应人群进行精准空间需求画像，形成有效的用地空间供给的整体规模。深圳因自身土地资源紧张，结合新国土空间体系，已形成产业用地保障的有效供地政策工具箱，务实地从多种开发等路径的综合运用上保障产业空间有效供给。在各地区适应性探索实践中，企业最先看上的是土地资源，为发挥建造成本较低优势，适配企业的是低层厂房，因此整体用地空间供给需求要结合地方实际考虑，不能盲目跟风选择单一模式。
第三，关注企业对产业空间的适应性多样性需求。除用地规模外，生产空间供给还基于产业具体生产工艺对空间载体的用地、功能空间、流线组织、层高、承重、使用率等技术指标要求。提倡深入生产一线，针对不同产业类型生产工艺的精细化要求，回应匹配的空间设计技术标准。如可对“龙头企业”“专精特新”“隐形冠军”“小巨人”等进行分类，并切实深入了解上下游众多中小企业的多样化空间具体诉求。深圳从空间资源高效利用、前期招商、后期运营效益匹配的角度，进行了一系列试点性探索，并应对不同产业类型、差异化空间需求，提出精细化的技术标准。
第四，重视产业空间的全流程实施评估。产业空间需求与供应是一个动态调校过程，存量用地再开发是详细全流程的服务，对变革时期产业更替要持续关注，空间供给上留足发展弹性，结合本地实际不断实践、评估、调整，动态完善产业空间政策创新，为新质生产力的培育提供充足、适应的空间保障。
有为政府视角下深圳城市更新实践探索经验
中国城市规划学会城市更新分会委员，教授级高工
深圳总用地面积1 997 km2，除50%基本生态线外基本建成，存量发展背景下土地资源的流转与再分配是新质生产力提质增效面临的难题。回顾深圳城市更新实践历程，传统市场驱动产业链升级改造模式存在产业用途变更、生产硬件不达标、“三方征地”成本高等问题，传统市场模式难以高效完成存量发展背景下的土地资源流转与再出让，无法达成深圳市“20+8”产业集群、二十大先进制造园区布局等重点产业发展目标，在追求科技引领产业发展过程中，政府必须主动作为，规划人也需要主动融入政府治理改革和产业发展背景，才能彰显自身价值与作用。以深圳更新实践经验为基础，从政府治理与市场需求两个视角出发，阐述政府驱动下三种产业用地供给模式的利与弊。
（1）政府供地：政府承担对赌风险，以硬补贴方式向企业供地。深圳出台优质产业空间与总部遴选两项政策，将符合二十大新兴产业、税收、环保等一系列要求的企业纳入企业库。政府承担征拆成本，收储优质产业净地，牺牲土地出让收益向企业库内百亿级企业定向低成本供给优质产业净地。政府供地模式实质为政府财政硬补贴企业，存在对赌风险，如深圳柔宇科技与京东方竞争失败退市，政府前期投入巨额财政与创投基金全亏损。
（2）土地整备：专项资金支撑城中村土地收储再出让，时间成本与机会成本难平衡。政府利用市财政土地整备专项资金对城中村土地进行收储再出让，其中征拆土地三分之一返还业主进行就地安置，三分之二在解决生态线清退、公共设施建造、道路、轨道等问题后进行收储再出让，土地出让金确保覆盖补给村集体的土地整备资金。但大规模储备等待企业入驻的方式易加剧政府财政压力，如燕罗整街统筹，宝安区政府因企业违约未进驻背负12 km2征拆补偿、安置区建设、储备金等巨额债务，而小规模储备易错失企业入驻良机，时间成本与机会成本难平衡。
（3）工业上楼：原土地权利人协议直接出让企业，一次性投入大，回收周期长。工业上楼模式以土地协议出让为核心，原土地权利人通过入股、签订拆迁补偿协议的方式直接出让企业或产业运营平台公司，但该模式存在一次性投入大、回收周期长的问题，因此政府推出两种鼓励路径，一是工改商住，允许符合城市规划前提下总规模30%建筑面积规划商品房，在房地产市场销售获取收益投入项目中，用于偿还银行贷款，但存在住宅插花及产业空间后期管理混乱等问题；二是产业提容，突破《深标》规定普通工业用地规划容积率，由3.5增加至6.0，厂房高度上限上升至100 m，并研究推出一系列相应建筑规范，如厂房标准尺寸、功能分布、交通运输等等，并于南山区红花岭及西丽湖科教城项目进行了实践。
综上，三种产业用地供给模式各有利弊，适用场景不同，面向对象不同，深圳的经验是政府有为，市场有效，规划人应主动反映市场的声音，融入政府的治理改革和产业发展的大背景，发挥规划的价值和作用。
以盘活低效工业用地促进新质生产力发展的成都探索
中国城市规划学会总体规划专业委员会委员、教授级高工
围绕新时代新任务新要求，成都全面落实党中央和省委工作部署，以发展新质生产力为重要着力点、扎实推进高质量发展；坚定工业兴市、制造强市目标不动摇，坚持以科技创新引领产业体系优化升级，“整治盘活低效工业用地”成为成都发展新质生产力、推进新型工业化实现制造业高质量发展的必然选择。基于此，成都提出低效工业用地盘活具体工作思路：
(1)构建“识别-诊断”技术体系，实现工业用地精准动态管控。一是构建“土地属性-经济生产-规划属性-建设形态”的“四位一体”复合数据支撑系统，推动工业用地动态化管控。通过链接各部门大数据，以宗地为单位，搭建工业用地数据库，并建立更新维护机制，主要涉及不动产登记、土地变更、企业经济指标、建设状态等。二是因地制宜构建低效工业用地多维识别技术体系。市级层面出台政策，制定“土地用途配置、土地开发建设、土地利用效益”三个维度认定框架。各区县可根据政策指引，结合本地经济发展水平和产业类型特征，差异化制定“3类低效类型+6类因子+4类豁免清单”低效工业用地评价体系。三是打造涵盖“土地端-规划端-行业端-企业端”的低效工业用地病症和成因“诊断工具箱”。基于低效工业用地评价体系，综合考虑城市发展潜力评估结果、行业发展前景与企业提升意愿，对低效工业用地及用地企业进行全方位“诊断”，判断其具体“病症”及成因，并结合其“病症”提出“一企一策”，护航企业转型升级。
(2)以产业建圈强链牵引低效工业用地盘活，促进产业高质量发展。成都市深入实施产业建圈强链行动，构建成都现代化产业体系建设。通过将问题导向与目标导向相结合，以“强链、补链、延链”推动产业提质升级，明确相关产业的突破方向和发展重点任务。强化龙头支撑，通过土地协商收储、整合开发等方式，为引进头部企业腾挪空间。填补产业链薄弱环节，通过推动低效企业转型升级、收购收储等方式，补齐头部企业相关产业缺失环节，推动“链主+配套”协同发展，打造产业集群。延伸研发服务产业链，推动城市轴线及交通廊道两侧低效工业“上楼”，打造生产性服务平台，补足研发功能，发挥科创平台强链聚链功能，实现高附加值环节加速集聚。增强园区支撑服务功能，划定产业社区生活圈，针对产业人群分布和结构特征，精准植入生活配套服务，满足多元人群需求。
(3)创新工作机制，逐步完善低效工业用地盘活的政策支撑。一是建立“市级指导、专班负责、上下联动”的工作机制。市级层面建立市级部门联席会议制度，对区(市)县低效再开发总体工作进行指导与监督，提供政策支撑；区(市)县级层面构建工作专班，实现对区级部门、园区等项目招商、供地、运营、退出等全过程的指导与监管。二是构建“2+N+X”政策支撑体系。市级层面制定全市工业用地盘活的总体方案与实施意见；并针对低效工业用地类型审核认定、腾退实施、盘活利用等环节，研究出台N个市级专项整治指导意见；各区(市)县结合区域发展实际，因地制宜制定X个实施细则，确保工作有力有序。
合肥罍街城市更新实践探索与经验分享
合肥地处中国华东地区，长江三角洲西翼，拥有深厚的历史文化底蕴与丰富的生态资源，依据《合肥市2024年政府投资项目计划》，合肥将大力实施城市更新行动，坚持全域更新，推进“一镇五片”，借鉴市区城市更新做法与经验，进行示范建设与引领。在国家加速发展新质生产力及合肥全域更新的背景下，思考新质生产力与城市更新的内在涵义及为新质生产力与城市更新赋予本土化特色是重要命题，结合合肥罍街、半边街、合柴等街区更新实践，针对城市更新赋能新质生产力提出三个核心观点：
（1）更新城市经济产业结构是城市更新的首要任务。城市更新不是经济衰落后的补救措施，而是主动引导赋予更适合当下的“新”功能，促进经济多元化。同质化复制成果是无意义行为，无论是何种建筑载体，能满足更新对象要求及产生新的经济结构就是正确的方向。以罍街为例，罍街位于合肥包河区，属于合肥“穷小子”，首要任务是生存，因此罍街的设计不局限于规划条件，接纳更多开放性设计，不为自身预设防线，于实践中找对策，于成功中找经验，以现代商业活化传统建筑，引进优秀非遗文化，植入与街区文化相符的店铺，通过小吃街及中大型餐饮带动罍街人气，打造本土化的城市消费目的地。
（2）城市更新需瞄准区域特征，将需求转化为内需及特色产业服务。城市需要更实用、更准确回应当地人群的实际需求，切忌盲目借鉴各个城市成功案例，需对城市整体与局部策划需求进行研究，瞄准区域特征来定位，寻找适合的特征去发展，立足内循环经济，将需求转化成内需及特色产业化服务，形成具备区域特征的新城市更新赋能生产力的模式。
（3）城市更新需回应非实用主义的需求，从城市历史与地域文化中挖掘特色。城市更新需回应非实用主义的需求，新质生产力，不能单一讲科技、讲功能性、讲实用，更需要跳出实用主义，深入理解人与城市的情感联系，要从城市历史和地域文化中挖掘特色，并回应当地人群对空间环境朴素的心理需求，而不是盲目追求高格调。
城市更新全域化阶段应保持更新常态化，不能只看重短期收效，摈弃短期计划主义，让城市更新贯穿整个经济发展的始终，更需要挖掘城市独特的区域特性，赋予城市更新及产业本土化特质，回应人群物质需求及精神需求，创造一个可以回忆也可以期待的时间段。
城市规划就是城市的新质生产力
城市本质上扮演着公共服务的提供者角色。传统的城市规划主要聚焦于基础设施的配置与优化，伴随着硬件设施的差距逐渐缩小和新质生产力的提出，需要进一步思考城市规划如何更好地服务于城市发展和社会福祉，如何更好地促进经济活动便捷利用资源。可以说，现阶段城市规划的核心是创造有利于经济活动发展的环境。
如果将城市比作一台电脑，那么城市规划就是城市的操作系统，将各类经济活动(应用APP)接入城市公共服务，实现资产的保值增值。城市操作系统应由协议、界面、应用三层构成：协议层由一系列的协议(规划指引)组成，设定项目落地的灵活条件与规则；界面层则是规划的编制，以产权信息为核心的基础信息现状梳理，通过产权图与利益主体互动；应用层则推动资源优化配置，根据产权地块策划项目，招商引资，创造现金流。
(1)设定项目协议。现实中经济活动想接入城市操作系统会遇到的规划障碍主要有三个——用途、强度、年限。如果这三个要素不能解决，很多项目基本上没办法落地。因此需要通过规划指引，从指标先行变为项目先行，解决不同项目(插头)和城市(插座)的对接问题。该步骤的关键在于改革土地政策，即设定灵活的土地用途变更程序和定价规则，允许使用者可以根据市场需求不断地调整土地的用途、强度和使用年限，政府可以通过收租回收漏失的土地价值，真正实现城市资产的保值增值。
(2)优化规划界面。城市规划的核心任务是将城市推销出去，让城市成为新质生产力的最佳落地点，吸引更多的优质企业和人才前来发展。为此，需要打造一张清晰、易用的规划图，让投资者能够轻松找到他们感兴趣的土地和项目。这张规划图不仅要标注出土地的潜在用途和产权信息，还要提供政策指导，通过不断优化规划界面和入口端，让规划更加易于理解和操作，让城市使用者、企业、运营商、开发商都可以在这张图上看到所有地块的基础信息，为下一步项目策划提供基础条件。此外，还要注重提高规划的质量，确保每一块土地都能发挥其最大价值，为城市的经济和社会发展做出贡献。
(3)形成应用生态。有了操作界面之后，无论是产权人还是社会主体、政府主体，都可以对每一个产权地块进行项目策划。规划根据项目的条件设计，制定项目征集的标准化格式，在数字化平台上公开项目基础条件与标准化格式，进行项目征集。编制单位依委托方意见主动策划项目，其他社会主体可依标准化格式自行策划。我们的竞争力在于能够帮助政府解决招商引资的难题，通过引入优质项目为政府创造更多的税收。未来规划师的收费标准将不再依赖于政府的规划费用，而是像苹果公司一样，通过提供平台和服务收取费用。我们将积极拥抱市场需求，推动技术创新和要素创新配置，助力产业深度转型，实现信息的快速传递和价值最大化，为城市的经济发展注入新的活力。
好的城市操作系统能最大化激发资产价值，实现要素最优配置，是新时代城市竞争力的关键所在。这一过程要求规划界放弃旧知、拥抱新知，虽然充满挑战，但也预示着探索未知、激发新生产力的广阔前景。
什么是新质生产力？一图全解→
原文始发于微信公众号（规划中国）：学术对话：城市更新赋能新质生产力
