百千万工程㉔｜宁波象山：“三权分置”解锁共同富裕密码

通过确权颁证厘清了“三权分置”各方的权责边界，为宅基地的财产功能实现提供产权依据，巩固了共同富裕制度的运行基础。

2010年，象山实施以“一户多宅”清理为主的村庄梳理式改造，有效清除农村违建和“危旧破”农房，解决环境“脏乱差”问题。

在此基础上，2017年开始，象山对全县农村宅基地、农房进行核查登记，明确权属、划定“四址”，推进农村房地一体确权登记发证。

2018年，颁发《关于推动农村宅基地“三权分置”的实施意见》，在明确村集体是所有权人的前提下，资格权人登记为宅基地资格权和房屋所有权，使用人登记为宅基地和房屋使用权。

2019年，出台农村宅基地及住房确权登记发证指导意见，有效解决农村建房面积超标、审批手续不全、权属不清等历史遗留问题，提升农户办证积极性、提高登记率。

在明确“三权”归属主体的前提下，象山通过明晰和创新权益边界，实现对宅基地改革的赋能，激活共同富裕制度的内生动力。

一是通过明确集体经济组织作为宅基地所有权人，享有处置权、监督权、收益权，赋予集体经济组织的宅基地资格审查、纠正调整、集中统一经营、监督、收回等权能，落实所有权。

二是通过明确集体经济组织成员作为农民房屋所有权人，享有获得权、保留权、退出权，赋予宅基地享有（取得）、使用、收益、处分、重获等权能，保障资格权。通过探索“留权不留地”，有偿退出使用权、保留资格权等多种资格权保留方式，打通进城落户资格权人重获宅基地使用权通道，并以“以权换房”申请城镇保障性住房，改变单一以分配宅基地的资格权实现形式。

三是通过明确使用权人的权力边界，放活使用权。明确使用权人享有经营权、流转权、抵押权，并创设宅基地使用经营权，社会资本投资者可通过签订协议获得使用经营权，农户可通过使用权作价入股与投资者合作经营。

象山通过充分运用市场手段凸显宅基地财产属性，拓宽农户财产增收渠道。

一是通过发展农家乐、民宿等乡村产业，拓宽闲置宅基地使用途径，并适度放开使用权政策空间，以“四个允许”用活资源，加快工商资本和城市资源导入。

二是通过闲置宅基地情况排查建立县域农村闲置宅基地数据库、建立宅基地定价议价机制、编印农村闲置资源招商手册等方式，健全宅基地交易机制。实行“农村产权交易中心+经营服务站（村）+农户”运作模式，对有意向流转的宅基地和闲置农房，采取“统一收储、回购、返租、入股”等方式，实行统一交易（租赁）规则、合同文本、交易鉴证、服务标准、交易监管。

三是通过乡村产业项目全流程服务机制、宅基地和闲置农房激活利用快速审批机制等服务环节完善，优化服务供给。象山编制了全市首个民宿业联合审批标准，建立了民宿审批“综合体”，审批效率提高90%以上。

制度化下的宅基地流转能有效地降低环境的不确定性，保障宅基地改革红利为各方共享，实现收益分配的合理化。

一是通过建立合同备案跟踪监管机制维护国家权益。严格限定投资方行为，开发建设活动须严格按照合同约定进行，非村集体经济组织成员改拆建严禁另选新址；明确由镇乡（街道）负责跟踪监管、整改落实，严控生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，保障生态安全、粮食安全、国土安全。

二是通过促进农村闲置资源盘活与集体经济发展结合，拓宽村集体经济增收渠道。象山以宅基地“三权分置”为突破口，创新“社会资本+集体经济”“集体经济+农民利益”等联结机制，出台专门指导意见，支持村集体以集体开发、协作经营、有偿服务等方式充分利用农村闲置资源。

三是通过强化农户资格权，加强合同约定和履行，支持采取多闲置宅基地激活利用方式，以租赁、入股、合作等方式经营获取使用权流转租金，推行“租金+分工”模式，使农户获得更大收益最大化。通过制定农村宅基地使用权流转三方合同，明确投资者权益、使用期间、用途范围、权利处分、到期农房及配套设施设备归属等要素，强化履约增信，从而保障投资人权益。

结合地区实际，因地制宜进行宅基地登记并发放产权证。对于因历史问题产生的“一户多宅、一宅面积大、私下买卖乱、违章建房”等现象，可通过构建涵盖宅基地用地审批、规划管控、确权登记、退出补偿等各个环节的政策体系，理顺宅基地历史遗留问题，同时规范新建新增相关流程。

多形式发展壮大农村集体经济，活化利用好农村集体闲置资源资产，探索旧村改造、古村活化、社区公寓建设、转经营性建设用地等多种统筹利用方式。

在地区实践经验成果提取的基础上，结合最新要求，通过建立宅基地资格权名录、建立和完善宅基地收回退出机制、推进宅基地使用权流转及宅基地出租、建立抵押贷款实施办法、分区域实施农村改造、建立集体统筹开发等途径，完善宅基地分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等制度，逐步构建具有地方特色的“三权分置”政策框架和实施方案。