【文章导读】矛盾与协作：政企双边视野下传统强镇工业用地转型研究——基于诸暨市店口镇的实践考察

转型发展和存量优化已是当前我国城镇发展的主题，工业用地作为城镇生产性空间，对于城镇的空间优化及其转型发展均有着重要意义（图1）。对于以工业为主导的传统强镇而言，其工业用地量大面广的现实情况与转型升级的强烈诉求更是形成鲜明对比，尤其是在当下，如果说对于城市而言，工业用地转型关乎的是产出高与低的问题，那么对于传统强镇而言，则是直面存与亡的问题。

▲ 图1 | 城镇生产性空间转型的“梯次”步伐

1

政企双边视野下的传统强镇工业用地转型线索

传统强镇的工业发展和土地利用在当前产业升级和空间存量优化阶段普遍出现了瓶颈，而对于传统产业的路径依赖使其工业用地出现了突出的集约程度低、生产低效、土地闲置、更新动力不足等系列问题，亟待推动工业用地转型实践。面对这一现实，研究以现阶段由国家到地方陆续开展的低效用地再开发行动为背景，立足政企双边视野，并以作为浙江省传统工业强镇的诸暨市店口镇为具体案例开展实践考察，提取工业用地转型全流程中的双边主体介入线索（图2），梳理传统强镇工业用地转型的政企矛盾，联动工业用地自身相关属性及转型过程涉及的不同环节，设计面向政企协作的导控框架，并明确相关导控要点，为促进传统强镇工业用地的科学高效转型提供参考依据。

▲ 图2 | 传统强镇工业用地转型的政企协作线索

2

传统强镇工业用地转型问题中的政企双边矛盾

2.1 典型实践问题

工业用地超限，产镇空间混乱。店口镇的工业发展整体沿袭着较为粗放的规模增长与空间增长双向累加模式，且工业用地在城镇建设用地中占比过高。在城镇空间肌理方面，镇区产业空间和生活空间整体呈碎片化嵌套状态，工业与居住区块的分界线通常只是支路或者低等级乡村道路，工业厂房与居民楼的距离仅为几十米甚至十几米（图3）。同时，店口镇存在较多生产销售一体的工业作坊（图4），以生产五金、汽配零件为主，通常以家庭为单位进行经营，建筑多为自建房，一层摆放加工车床，用于小规模的配件生产及销售，二三层用于生活居住，分布较为集中的地块更是呈现突出的工、商、居功能混杂状态。

▲ 图3 | 店口镇部分产镇空间混杂区块区位及现状

▲ 图4 | 店口镇部分家庭式工业作坊区位及空间现状

企业发展低效，用地权属复杂。店口镇的工业企业主要有规上工业企业、中小型工业企业和工业作坊三类规模层次，相比而言，中小型工业企业和工业作坊量大面广，即占有绝对数量优势的同时，却存在着产值低、分布广且发展压力大的现实情况。在工业企业用地强度方面，店口镇老旧工业区内的工业企业厂房多以单层建筑为主，容积率较低，且存在较多闲置现象（图5），而厂房的高空置率进一步加剧了工业用地的低效利用状态。从实地调研情况来看，由于企业间自由交易的市场价格远高于招拍挂的价格，考虑到生产规模、效益等情况，更多中小企业及工业作坊会采取租赁的方式获取工业用地，同时，也衍生出企业合租、工业用地二房东等现象，用地权属也由单一主体变为多主体。

▲ 图5 | 店口镇旧工业区部分闲置、单层厂房现状

2.2 政企双边矛盾

政企需求错配。政府有着突出的城镇建设与产业发展双提升需求，更倾向于将有限的新增用地提供给规上企业、高新技术企业等主体和用于改善城镇环境，使得其他企业，尤其是多数中小企业的生产空间需求得不到满足，导致政企矛盾的产生。从结果来看，政府普遍认为多数企业不符合未来的城镇建设与产业发展需求，而多数企业则认为政府在工业用地供给上对其“过分严苛”的行为忽视了企业生产需求，并挤压了企业生存环境，由此，愈演愈烈的政企矛盾对城镇及其企业发展产生了愈发明显的双向负效应（图6）。

▲ 图6 | 政企需求错配

政企利益错配。企业生命周期与土地出让年限的巨大差异带来了突出的工业用地低效乃至闲置现象，加之土地二级市场发育相对滞后，缺乏弹性和灵活性，且退出机制尚不完善，企业腾退用地意愿低、市场监管缺位、政府盘活用地动力不足等情况已成为工业用地转型的直接障碍，由此也带来了突出的政企利益矛盾。从结果来看，政府认为多数企业由于从事传统加工业，产出效益已接近增长天花板，亟待腾笼换鸟，而企业则认为政府在用地指标上对其“过度约束”，乃至强制削减，已成为影响其发展的重要制约因素，由此，利益冲突的僵持状态使得政企双方行动愈发故步自封，进入效益瓶颈（图7）。

▲ 图7 | 政企利益错配

3

传统强镇工业用地转型的政企协作框架及要点

3.1 政企协作框架设计

围绕工业用地运转的供地、企业进入/用地建设、运营管理、用地更新/企业退出等全流程环节，结合政企双方存在的需求与利益错配矛盾，以及矛盾中的相关用地属性，研究梳理形成工业用地运转环节、用地属性和政企矛盾三者之间的总体联系框架（图8），提取政企协作的4个关键瓶颈，并以此构建政企协作的转型框架（图9）。

▲ 图8 | 工业用地运转环节、用地属性和政企矛盾三者总体联系框架

▲ 图9 | 政企协作转型框架

3.2 政企协作要点阐释

基于政企协作框架，针对前述4个关键瓶颈，进一步阐释工业用地转型的政企协作要点如下：

创新多情景供地方式。政府供地需要结合企业实际情况形成差异化方案，通过双方充分协商和企业后续反馈创新供地方式，有效满足不同企业的需求（图10）。针对店口镇的工业企业发展情况，研究在结合其所在诸暨市、绍兴市和浙江省的地方供地政策基础上，探索设计了长期租赁、先租后让、租让结合等灵活多样的供地方式，并明确了相关用地要求及权益。

▲ 图10 | 供地方式中的政企协作流程

建立标准地出让制度。工业用地“标准地”区别于传统的工业用地出让，其在完成区域能评、规划环评等区域评估的基础上带着指标出让，拿地企业根据指标做出履约承诺，成为后续监管的依据（图11）。对于店口镇而言，采用“标准地”制度能够有效解决企业拿地难、项目审批难、资源要素保障难等问题。研究结合店口镇实际情况，提出了围绕集约利用、品质空间、亩均效益、生态环保4个导向拟定标准地出让控制指标。

▲ 图11 | 标准地制度中的政企协作流程

完善激励约束措施。工业用地转型的运营管理应具有激励与约束的双重属性，政府需要结合对本地企业的系统评级进行双向发力（图12）。店口镇需要结合诸暨市“亩均论英雄”中对工业企业的相关评级，落实企业差异化政策，即实现激励和约束措施的并行。

▲ 图12 | 激励约束措施中的政企协作流程

推动多元合作更新。工业用地转型的过程也是多元主体所涉土地权属的重构过程。研究在店口镇既有工业用地转型方式基础上，结合权属变动情况，以政企协作为导向提出权属重组、权属协调及权属延续三类政企合作的更新方式（图13），在此基础上，通过梳理更新的政企协作原则、运作内容和适用情况，对店口镇工业用地更新路径进行系统优化。

▲ 图13 | 多元合作更新中的政企协作流程

4

结语

研究紧跟现阶段从国家到地方的低效用地再开发导向，通过深入考察宏观政府与微观企业主体的双边需求，聚焦传统强镇的工业用地这一对象，形成了政企协作系统框架及要点，对于传统强镇工业用地转型以及自身功能与空间的可持续发展具有直接的参考价值。

需要指出的是，本文围绕传统强镇工业用地这一特定等级与类型的城镇生产性空间展开针对性研究，但诚如开篇所述，城镇生产性空间有着多样化的类型与等级，构成了城镇产业空间体系，在当前转型发展和存量优化大背景下，更新产业空间利用的传统理念与方式，走以人为本、以企为本的产业空间精细化治理道路是必然选择。笔者团队长期深耕产业空间这一对象，提出的“城市梦工厂——未来产业空间精细化治理方案”曾获西湖城市学金奖征集“十佳点子”（后附视频），并于后续有《城市创新空间体系建构与规划导控研究》《城镇存量产业空间转型与治理》等“空间的重生”系列丛书集成著作出版（其中，已出版的两部作品连续两届获得钱学森城市学金奖提名奖），相关阶段性成果也曾多次获得全国和地方规划领域的科技进步奖励，以及被地方管理部门所采纳，真诚期待今后有越来越多的相关领域专家学者共同加入到这一话题的大讨论之中！

▲ 视频 | “城市梦工厂——未来产业空间精细化治理方案”点子解读

本文撰稿：朱凯

---

原文介绍

《矛盾与协作：政企双边视野下传统强镇工业用地转型研究》一文刊载于《城市规划》2025年第1期，第48-58页。

【doi】10.11819/cpr20250107a

朱凯，中美富布莱特（Fulbright）联合培养博士，浙江工业大学设计与建筑学院副教授、博士生导师、人才办执行主任，浙江省城市治理研究中心客座研究员，中国城市规划学会会员，浙江省国土空间规划学会产业与创新空间专业委员会副主任委员、人才与青年工作委员会秘书长，中国国土经济学会城乡融合发展专业委员会副秘书长。

【基金项目】国家自然科学基金面上项目(52378080)；教育部人文社会科学研究青年基金项目(23YJC630271)。

【全文下载】文章已在知网发布，复制并搜索下方网址，或点击下方“阅读原文”，即可下载阅读全文。

https://kc.cnki.net/detail/article?id=G/weqMdD4qv4vDjrCLdIl7mtFora0PUrQDSwbgEj9jrIr7gnbfrs2jBoUEZGNIvCg9E/v4dCutu6f5gbN0edVXrnRwg19pAere+7fPsFO7/A+kb3MHSCScCFfv62NkV1Ye/qxiyu/4qu/ZYcrjexxc8SsTSnIze6A6Acg3Qru6ke9BlZu9U1crXjzLa1TzC9o7za4VwX0NNBsR2BgM2HMu6jhznHbJJL9nyO1jnaJ7GPoh/ZYPnBzKXeMKggCUHx0sR/svKDCc6O8ZF3Xse6DqRNG2rsCs1jURYk7CNXTMEgu7vBOXefRJbUXQOkSLLYQyNiHAq0h75O98c+oDRPGcHDu9RPKGfyitJNxU61Q7P7HpPVX9+1Hvto4fjeGCHWHPKsam6AbxvkKXFXjXzaQw==

---

欢迎在朋友圈转发，转载请在后台留言

---

官方投稿网址：http://www.planning.com.cn

微博：http://weibo.com/cityplanningreview

微信号：chengshiguihuazazhi

国内统一刊号：CN 11-2378/TU

国际标准刊号：ISSN 1002-1329

【免责声明】本公众号推文目的在于信息交流与共享。若有来源误注或侵犯了您的合法权益，请持权属证明与本公众号联系，我们将及时更正、删除，谢谢。

希望您为喜欢的内容点个赞~

原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】矛盾与协作：政企双边视野下传统强镇工业用地转型研究——基于诸暨市店口镇的实践考察