规划问道2023年3月《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》发布，要求“各地要在2023年底前，完成详细规划编制单元划定工作”。2023年7月《住房城乡建设部关于扎实有序推进城市更新工作的通知》发布，要求“划定城市更新单元”。通过划分空间单元，承上启下实施规划管理与空间治理的技术方法在我国已发展了20余年，各地根据国家控制性详细规划基本体系，已对单元规划开展了不同程度的实践探索，作为脱胎于控详的中观工具，体现灵活性的同时，也面临着如何破解空间尺度差异造成的传导性不畅、控详编制内容针对性不强造成的空间价值不匹配、单元规划自身介于法定与非法定之间存在模糊性争议等问题。此次从国家层面推动详细规划编制单元的划定，对下一步国土空间规划体系改革深入详细规划阶段意义重大，是衔接总规意图与详规实施的关键一步，亟待系统梳理单元规划的演进过程，把握发展规律、总结发展特征、提取地方经验，指导当前详细规划编制单元划定与运用，以从中观层面优化传导体系，开展精细化治理，助力城市高质量发展。
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层级响应：详细规划单元演进分析
▲ 图1 | 单元演进历程在第一阶段，诸如深圳的“标准分区”、广州的“管理单元”等探索了单元规划的管理平台属性，哈尔滨的“特色单元”、南京的“特定意图区”等探索了单元规划与城市设计内容的一体化协同，上海的“控制性编制单元”推动了单元规划迈入法定化时期，与详细规划形成相互支撑的局面。
▲ 图2 | 纵向多层的空间单元系统
2023年以来，全国各省市已基本完成第一轮国土空间总体规划的编制，空间规划体系改革的重点已逐步传导至中观层面，面对当前规划协同从“内容衔接”走向“多规合一”，规划范围从“重城轻乡”转向“全域全要素”，规划方式从“静态规划”转向“动态管控”，政策目标从“建设管理”转向“综合治理”的总体趋势，提出新时期单元规划的发展思考。
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治理转型：详细规划单元的划定与编管
国土空间开发保护格局中统筹划定的“三区三线”，其划定的内在逻辑是国家“战略格局—功能分区—用途分类”的层层落实，而划定详细规划单元相当于在“三区三线”的基础上，再依据“战略—功能—用途”的空间层次逻辑，深化形成国土空间的“第四区、第四线”，支撑详细规划从城乡开发建设活动的“管控”工具蜕变为全域国土空间开发、保护、利用、修复的治理工具。
2.1 城镇开发边界内
▲ 图3 | 城镇开发边界内单元划定示意
▲ 表1 | 城镇开发边界内单元划定原则
此外，城镇空间详细规划单元的编制内容与管理模式，主要在于以下3点：
第一，以城市更新为中心。综合考虑增量用地和存量用地在土地管理机制、实施政策路径上的差异，进行分类编制和管控，并将城市设计思维贯穿全程，促进空间环境品质的提升。
第二，体现“以人民为中心”的价值取向，配合“完整社区”建设。住房和城乡建设部统计数据表明，城市居民有75%的时间在社区度过，老人和儿童在社区的时间更长，因此，应强化对公共服务、便民商业设施、公共空间、物业、社区管理等设施的关注。
2.2 城镇开发边界外
当前城镇开发边界外的单元划定尚处探索阶段，多以功能要素的综合评价主导划定，如武汉基于生态、农业敏感度和适宜性功能评价，综合划定“田园功能单元”，一体化统筹居住、产业、服务、旅游，以及资源保护等功能。同时单元类型多样，如深圳将开发边界外的陆域生态空间细分为水源安全单元、生态保育单元、生态游憩单元、重要廊道单元等，将农业空间划分为不同的农业管理单元；黑龙江省为保障国家粮食安全，针对农业空间展开了划定黑土保育单元的研究。此外，面对生态、农业空间中复杂的人地关系，现状权属与资产关系也是重要的划定依据。
▲ 表2 | 城镇开发边界外单元划定原则
此外，城镇开发边界外详细规划单元的编制与管理，重点在于对资源的差异化保护和利用，这也是新时期详细规划编管体系创新的重点：一方面，以“全要素统筹+多规合一”的方法开展资源保护，如武汉针对“田园功能单元”，构建“全要素+多规合一”的空间资源“一张图”，实现动态管控。另一方面，在资源保护的基础上，通过积极治理、统筹利用，挖掘资源的多元价值实现规划赋能，如深圳的“山海连城计划”，通过对山、海、城关系的结构性升级，探索了不同地类相互融合的详细规划编制新方法。
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协同融合：详细规划单元的发展与思考
▲ 图4 | 新时期详规单元的层级响应与协同融合协同规建管治的核心是实现动态治理，笔者从详规单元的管理审批、实施评估和社会运行3个层面提出优化建议：
▲ 图5 | 基于单元模糊性与分层编制体系结合的动态机制
▲ 图6 | “规建管治监”闭环
第三，对接社会治理，提升规划价值。在新时期以人民为中心的价值体系中，单元规划所形成的多层城市网格应与社会治理或社区管理相衔接，以人文关怀为纽带，将单元的空间网格建设成为人民共治、共享的平台，解决规划“龙头”在具体矛盾上的局部应对问题。
本文撰稿：吴松涛 王婧媛 文师鹏 苏万庆
原文介绍
《层级·响应·协同：中观工具优化导向下详细规划单元的演进与思考》一文刊载于《城市规划》2025年第1期，第97-107页。
【doi】10.11819/cpr20250112a
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原文始发于微信公众号（城市规划）：【文章导读】层级·响应·协同：中观工具优化导向下详细规划单元的演进与思考
