“十五五”综合交通可持续发展新挑战——中国城市交通发展论坛第38次研讨会（上）

同济大学交通学院 陈小鸿

发展现状研判

中国经济与城市发展水平在过去30年得到巨大提升，未来将转入稳定、高质量发展阶段。城市交通系统的发展环境也面临人口结构、技术路径和经济模式的三重转变。首先是人口结构转变。老龄化将引起个体、家庭行为方式改变，人口红利消失间接导致劳动力成本上升，但也带来服务新需求。其次是技术路径转变。人工智能技术的快速迭代改变了生产、制造、服务的过程及本质，影响生产力布局体系，从供需双侧改变现有的活动模式及交通结构。再次是经济模式转变。全球化退潮引发全球产业链重构，将改变生产、贸易格局，深刻影响交通枢纽与运输体系的功能布局。如果不能清晰认识并科学预判发展方向与趋势，就难以制定出符合高质量发展要求和保障高水平安全的五年计划和任务。

交通系统内生特征及演化同样从量变走向质变：人口和经济要素继续向城市群与核心城市集聚，交通设施总量与服务能力由于存量巨大而呈现极低速增长，但交通拥堵时空范围不断扩散；机动车从总量净增逐步转向存量更新，以及燃油汽车向电动汽车转换成为新常态，基于车辆购置税与燃油税的交通系统维护和养护的资金自给能力面临下降的趋势；基于通勤的需求与设施配置关系不断改变，集约化公共交通系统的投入产出效益持续降低；随着交通工具绿色化、使用共享化、运行智能化、服务平台化的趋势，更需警惕可能出现的垄断性风险。

发展内涵审视

面对充满不确定性、复杂性、模糊性的新时代，应重新确立城市发展的内涵。发展不仅也不能等同于增长，其内涵应从以扩张和建设为核心的增量发展模式转向以资源优化和高效运营为重点的存量发展模式。相应地，规划工作者必须从为增长而规划转变为为治理而规划。

因此，“十五五”规划关键方向当从谋局、破局、控局、定局全链条多措并举——以促进高质量发展谋局，以创造新质生产力破局，以推动高水平安全控局，以保障基本服务定局。

1）以促进高质量发展谋局。

责任主体(政府、企业等)管理、提升交通系统使用效率和面向用户服务的可靠性，是高质量发展的一体两面。促进交通系统能够更加柔性敏捷地应对城市交通需求的变化，同时推动交通功能的迭代，以最小代价实现这些目标，是推进高质量发展的有效路径。

2）以创造新质生产力破局。

为新质生产力精准配置空间资源、改造既有系统，通过虚拟空间与物理空间的融合优化交通服务，是未来城市交通规划的重要任务。例如东莞市基于创新的多源数据分析技术进行公共交通系统优化，在不增加公共交通资源投入情况下实现了客流的增长，是难能可贵的成功探索。

3）以推动高水平安全控局。

从设施安全、运营安全、财务安全3个维度综合考量，遴选“十五五”优先建设项目，促进交通系统稳健发展。通过精细化检测提高交通设施安全性；通过事先制定预案提高交通生产运营安全与突发事件应急响应能力；通过防范化解债务风险保障地方财政高水平安全。

4）以保障基本服务定局。

提供稳定的公共服务是地方政府的职责。以最为敏感的公共交通问题为例，探索“公益性+市场化”相协调的公共交通发展模式，保障基本公共交通服务。

以“增长”为衡量标准，S形曲线存在一个顶部；而以“发展”为考量，则仍然存在广阔的空间。“十五五”规划是推动城市高质量发展、转变发展模式与路径的关键时期，需要准确研判趋势、识别内在规律，并更新规划的逻辑框架。

规划技术创新方面，在资金约束、空间资源约束、低碳政策约束的新背景下，通过应用新技术促进交通系统效益最优。规划理念创新方面，从传统的理解交通行为转变为一定程度上诱导、重塑交通行为。规划体系重构方面，配合国土空间规划体系，构建省、市、县、乡空间全覆盖，总体规划、专项规划、详细规划层级全贯通的新综合交通规划体系。

成都市交通运输局 陈科

新时期、新形势、新国家发展战略对成都交通发展赋予了新使命、新要求，基于《成都市“十四五”综合交通运输和物流业发展规划》所取得的成效，研判《成都市“十五五”综合交通运输和物流业发展规划》(以下简称《“十五五”规划》)面临的机遇、挑战及差距，确定规划工作的重点方向与主要抓手。

“十五五”交通发展的使命与要求

依据中共中央、国务院印发的《国家综合立体交通网规划纲要》和最新批复的《成都市国土空间总体规划(2021—2035年)》，成都将致力于建设国际性综合交通枢纽城市，支持中国式现代化进程，并担当起开路先锋的角色。作为国家的中心城市、成渝地区的极核城市，成都“十五五”要依托两场两港的枢纽优势，建设立体全面的开放通道，提升三大枢纽：国际航空枢纽、国际铁路枢纽、国家公路主枢纽，高质量建设陆港型、空港型的国家物流枢纽，不断增强内畅外联的枢纽通达能力，完成构建成都国际性综合交通枢纽的历史使命。

交通发展的优势与差距

成都国际性综合交通枢纽能级持续提升，四向拓展国际大通道逐步完善，国家综合立体主骨架交汇于成都的“3轴2廊2通道”基本成型，对外连通能力也显著增强，成渝双城间综合运输通道基本建成，双城经济圈联系日益紧密。

然而成都市的发展仍存在一定局限。一是与北京、上海、广州等一线城市相比，枢纽国际连通水平仍有待提升。二是四向拓展国际大通道铁路网格局还未形成，对外综合运输通道布局和结构都有待优化。三是综合运输通道各运输方式融合发展有待加强，不同运输方式的组合效率和整体效益有待进一步发挥。四是城市群、都市圈交通联系，物流降本提质增效仍有提升空间。

“十五五”工作计划

紧紧围绕打造国际门户枢纽城市要求，以国际性综合交通枢纽建设为总目标，着力扩开放、优布局、提质效、强治理、转方式、保安全，建设安全、便捷、高效、绿色、经济、包容、韧性的可持续现代化综合交通运输体系，努力当好绘就中国式现代化万千气象成都图景的开路先锋，为公园城市示范区建设提供有力支撑。

中铁二院工程集团有限责任公司 王进勇

城市轨道交通发展成就及问题

截至2024年底，全国54个城市(不含港澳台)开通城市轨道交通线路共计325条，运营里程10 945.6 km，日均客运总量达到 8 833万人次·d^-1。世界城市轨道交通运营里程最高的50座城市中，中国有28座。中国城市轨道交通的高速发展正在不断刷新世界对中国的认知。城市轨道交通已成为推动绿色出行和要素高效流通、提升城市国际竞争力、促进新型城镇化发展的重要保障。

与此同时，中国城市轨道交通在高速发展过程中也逐渐显现部分问题。一是制式结构失衡，地铁占比超过75%，但客运量达到大运量等级的线路仅占25%，线路设计的系统能力与现状需求匹配度不足。二是客流不及预期，线网规模增加带来客流提升的边际效用降低，27个城市平均客运强度不足0.4万人次·km^-1·d^-1。三是建设成本高企，东部地区正线平均建设成本约8.67亿元·km^-1，其中上海、深圳等城市建设成本超10亿元·km^-1，中部地区平均7.61亿元·km^-1，西部地区平均6.94亿元·km^-1，依赖土地财政支撑城市轨道交通建设难以为继。四是交通衔接不优，“城市轨道交通+公共汽车+非机动交通”的绿色出行链尚未形成，公共交通相比以电动自行车为代表的个体交通优势不明显。

“十五五”发展路径思考

“十五五”城市轨道交通将从高速发展转向降本、提升、融合的可持续发展，以满足人民群众乐享“轨道上的都市”的高质量出行需求，推动城市生活更有活力、更有温度、更加美好。

1）3个降本。

一是降低工程成本。一方面充分利用既有铁路的富余能力实施公交化改造，解决都市圈通勤出行部分需求。另一方面通过合理选择系统制式、优化线路敷设方式、采用轻量化的设计理念、因地制宜选择建设标准等手段，降低新建线路的工程成本。

二是降低征拆成本。推动新建市域铁路与既有城市轨道交通共用车辆基地，实现设备检修资源共享和集约用地。在用地资源稀缺的城市核心区，采用立体式车辆基地进一步降低土地费用。

三是降低运营成本。推进自动驾驶、智能售检票技术应用，基于深度学习技术形成智能迭代运营方案，动态调整列车开行，降低人力成本。合理控制大交路列车对数，加密主城小交路列车密度，降低能耗成本。充分应用智能巡检机器人等数智化设备，使维修模式由故障修、计划修向状态修、预测修转变，降低运维成本。

2）3个提升。

一是提升客流水平。在城市外围的郊区新城，通过设置机动车和电动自行车停车场，从停车优惠、安全管理等方面提升停车管理水平，切实提升城市轨道交通对通勤客流的吸引能力。在城市核心区完善“城市轨道交通+公共汽车+非机动交通”的绿色出行链，营造良好的城市空间环境，方便市民绿色出行。

二是提升资源收入。挖掘沿线土地综合价值，引导城市空间精明生长。在车站内部进行物业开发，培育地铁商业；车站外部构建空间立体、功能复合的城市活力新片区，有效提升土地资源价值，引导城市空间优化利用和区域经济可持续发展。

三是提升出行品质。通过互联互通跨线运营减少换乘，通过增加身份证、人脸生物识别、互联互通卡等多元化支付票务系统便捷旅客进出站，通过同台换乘、安检互信、时刻匹配等手段提高换乘效率。

3）3个融合。

一是空间融合。发挥城市轨道交通对空间格局的廊式引领和空间重塑作用，优化市域空间布局，合理引领城市空间的拓展，促进城市轨道交通与城市空间互动，持续聚集沿线人口及产业。

二是产业融合。依托都市圈城市轨道交通优势，加速都市圈的要素有序流动和资源优化配置，加快经济产业链沿城市轨道交通轴线纵向延伸与横向拓展，加速形成梯度发展的城市轨道交通产业经济带。

三是生活融合。以城市轨道交通点轴开发培育轨道上的生活圈，串联城市主要交通集散点、公共服务圈、产业圈、商业圈等差异化城市功能载体，打造车站与城市功能相结合的文化、商业、生活圈。

发展建议

一是重视中低运量城市轨道交通适用性，优化城市轨道交通结构。中低运量城市轨道交通具有运能适中、建设成本低、景观效果好、舒适安全等优点。对于超(特)大城市，中低运量城市轨道交通可在郊区新城为骨干线喂给客流；对于一般大城市，可建设以中低运量城市轨道交通为骨干的公共交通体系。通过大小交路、灵活编组提升服务水平，通过分区段、分时段共享路权有效利用道路资源，提升城市轨道交通整体效率。

二是进一步推动城市轨道交通与城市融合共生发展。政府、企业和社会各界共同努力，从规划、建设到运营管理等多个环节入手，不断探索创新，促进城市轨道交通系统更好地服务于城市发展和市民生活。构建高效衔接、立体多元、一体发展、智慧运维的可持续城市轨道交通体系，以实现城市与轨道交通协同发展，提供普惠公平、智慧人性、高质高效的交通服务，促进城市发展并改善人民生活质量。

成都设计咨询集团有限公司 陆辉

宏观背景

在新时代新形势下，国家及省市系列重大发展战略规划对成都市综合交通体系提出新的发展目标：《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》明确提出，成渝地区要构建一体化综合交通运输体系，打造国际航空门户枢纽、共同建设轨道上的双城经济圈。《四川省国土空间总体规划(2021—2035年)》提出全省要构建以“四向八廊五枢纽”为主骨架的安全、开放、节约、高效、通达的综合立体交通网络体系。《成都市国土空间总体规划(2021—2035年)》提出，要打造中西部面向全球的国际航空枢纽和中西部陆港主枢纽，构建三网融合的绿色交通系统和市域“3045”交通圈。

发展要求

随着我国城镇化发展进入中后期，城市发展已从单纯追求规模扩张转向更加注重效益提升；城市交通从以设施建设为主导，转向适度建设与综合治理协同、服务品质提升的新阶段。《面向2035年 中国城市交通发展战略》提出，未来城市交通将立足人的本源性需求，统筹国土空间开发保护、产业经济转型升级、绿色低碳发展等多重诉求之间的关系，推动城市交通实现可持续发展。城市交通作为新技术与新服务模式广泛应用的领域，在“十五五”时期乃至更长远的未来，需进一步整合优化存量资源要素，不断提升交通基础设施运行效率和服务品质，全面推动新质交通与现代产业深度融合，积极为城市注入新活力，在城市高质量建设发展中持续承担重要角色。

体系重构

在新的国土空间开发格局下，需要重构城市综合交通体系，以适应国土空间规划的调整，并引导城市人口与产业布局，支撑城市空间新格局的形成。在国土空间规划体系下，重构城市综合交通体系的过程中面临着一系列挑战，包括制度约束导致综合交通规划体系与国土空间规划体系匹配度有待提升；对交通运输在国土空间中作用的理解尚未形成广泛共识；“一张图”的刚性规划无法较好适应交通流的动态变化，城市交通与土地利用变化之间存在时间滞后等问题。

新质交通

新质交通是推动交通行业高质量发展的新动力，建议重点聚焦于三大核心领域：一是强化技术创新应用，包括智能交通系统、自动驾驶汽车、低空飞行载具等；二是培育新型业务模式，包括共享出行、定制出行、多式联运等；三是促进交通与产业深度融合，包括智能网联产业链、低空经济产业链等。

科学治堵

在新的发展理念下，城市交通拥堵治理需要采取综合措施，既要治标也要治本：一是制定协同的交通发展政策，适应空间发展逻辑转型，提供交通的引导支撑；二是完善公共交通层次，强化系统衔接，增强公共交通竞争力；三是通过数智赋能，精准化分析出行需求，精细化实施交通治理，有效提升综合交通服务能力。

广州市交通规划研究院有限公司 景国胜

历次五年规划的演进过程中，交通较好支撑了工业文明发展。迈入生态文明新时代，交通领域应在“十五五”把握好战略机遇，以高品质交通服务促进城市的转型升级。

“十五五”交通规划新要求

国家推出“两重”“两新”等加快推动新质生产力发展的一揽子政策。因此，“十五五”时期围绕促进现代化产业体系构建、都市圈建设、城乡融合等重点领域，交通要着力破解公共服务供给不足和资源部分错配等问题。

一是更为重视存量治理和规划链条主动延伸。当前，交通建设愈发受到资金、环境等因素制约。交通发展要摒弃过去的工程思维，立足全生命周期开展交通设施产权登记和资产运营发展评估，编制提前考虑建设、运营要求的交通规划。

二是更加重视城乡融合和城市群一体化发展。交通必须从服务城镇集聚区的技术惯性中走出来，更加重视与乡村、周边城市的协同发展，实现以工促农、以城带乡和优势互补，促进城乡融合发展和区域协调发展。

三是尊重出行选择更加多样化的客观实际。近年来，居民对电动自行车和新能源车等个体交通依赖度显著提升、交通拥堵频发、公共汽电车交通客流下降明显，交通可持续发展面临挑战。要坚持公共交通优先战略，引导各类交通方式有序发展。

四是更为注重可实施性和新技术赋能。交通实施项目要统筹好与“三线”的关系，同时使用地有保障和运营效益相对较好。动态跟踪自动驾驶、低空经济等技术成熟度，厘清其适用边界条件，寻找交通问题解决新路径。

广州“十五五”交通发展谋划

结合广州国际性综合交通枢纽和全国综合性门户功能定位等本地化要求，多措并举谋划广州未来五年交通发展路径。

1）补齐综合交通短板。

一是加快推进战略性通道开工，推进区域协调发展。加强广州与大西南的战略性通道建设，促进大湾区高效接入沪昆高铁、泛亚铁路；促进与大湾区互联的关键轨道交通工程建设，着力促进城市中心直连，高标准完善区域交通网。

二是实施城乡融合的支撑工程。以2 500 km乡村风景道、520 km健康休闲骑行道串联全域土地综合整治对象，将以往单一的田、水、路、林、村、城缝合起来，促进城乡双向流动，缩小城乡差别。

三是与城市更新互为支撑，补齐交通设施历史欠账。借力城市更新和低效用地再开发契机，注重打通断头路和完善次、支路网，增加公共停车场、公共汽车场站等，提升出行品质，畅通城市血脉。

2）提升交通服务质量。

一是保持公共交通优先发展定力，促进公共交通提质。继续加强对公共交通基本盘的投入，重点完善低效城市轨道交通车站的微循环公交、直达公交线路供给，引导开发资源向城市轨道交通车站倾斜，推动交通与空间深度融合，实现客流效益和土地增值双赢。

二是对道路快捷化改造，提升城市流动性。加强对存量道路挖潜提质，支撑先进制造业和现代物流发展。先行推进南沙、东部中心等入城主干路快捷化改造，只需65%的用地达到标准快速路85%的通行能力。

三是促进道路品质提升，提供更多舒适场所。道路是城市重要的公共基础设施和市民活动的主要载体，要重视其品质保障。先行结合第十五届全国运动会，围绕门户、场馆等重点区域分批次实施道路品质提升工程，实现活力湾区、新彩广州。

3）创新交通治理手段。

一是分类施策推进拥堵治理。建立网络类、路段类、单点类等拥堵黑点清单，找准原因对症下药。聚焦电动自行车带来的典型交通秩序和安全问题，补齐电子技术监控、测速仪等管理设备，助力规范电动自行车骑行和交通管理执法。

二是创新停车治理，以静制动。重点针对老城区停车历史欠账大问题，继续利用公园绿地、学校操场、隧道及地铁施工盾构井、综合管廊工作井等建设立体式及沉井式地下智慧停车项目，缓解停车难和交通拥堵。

三是创新投融资机制，夯实交通实施保障。用好各类财政资金和非财政资金，按照资金政策要求提前储备“十五五”交通实施项目。例如针对公共停车场建设，积极申报地方政府债券、政策性金融工具，解决停车场建设资金来源问题。

北京交通发展研究院 刘雪杰

“十四五”时期是北京市落实交通强国建设，加快构建综合、绿色、安全、智能的立体化现代化城市交通系统，交通发展向更加注重质量效益转变、向更加注重各种交通方式一体化融合发展转变、向更加注重创新驱动转变的重要时期，主要目标和任务总体进展顺利，有力支撑了首都经济社会发展，也为“十五五”打下了坚实基础。

“十五五”发展形势研判

即将到来的“十五五”是基本建成交通强国承上启下的关键时期，是北京市初步建成国际一流的和谐宜居之都蓄力而上的关键时期，也是加快交通“三个转变”、把握战略主动、应对外部形势变化、推动交通系统高质量发展与高水平安全的重要阶段，需要重点把握以下9个发展形势。

一是国际形势更加复杂严峻，交通运输发展要统筹高质量发展和高水平安全，发挥交通系统在全面保障国家现代化产业体系建设中的促进作用，支撑国际合作与交流，维护对外战略通道的安全性、稳定性，加强物流保障和供应链稳定；二是国家安全体系和能力现代化建设进入关键期，要求进一步提升交通运输安全韧性水平，统筹考虑保障国家安全和行业安全生产发展要求；三是经济增速放缓，需要更加注重交通投资效益，聚焦关键领域和重大项目，扩大有效投资，继续发挥稳投资、促消费的作用；四是首都“四个中心”功能建设不断完善，需重点保障安全、优良的政务环境，营造国际化水平的生活交往环境，提升交通“四个服务”水平；五是“一核两翼”格局加速形成，需要落实区域重大发展战略，发挥交通在重大战略落地实施中的基础保障作用，适度超前，加速京津冀三地的资源要素流动，促进区域协调发展；六是人口老龄化趋势明显，高质量出行要求不断增加，交通运输服务的效率和品质亟待提升，交通结构调整和城市空间结构、功能布局调整进入攻坚克难期；七是为实现碳达峰、碳中和，要求交通运输加快推动绿色低碳转型；八是新一轮全球科技革命和产业变革，要求交通运输为新质生产力提供安全稳定的运输服务保障，并通过前沿技术催生一系列交通新模式、新业态；九是深入推进国家治理体系和治理能力现代化，要求全面深化交通运输改革，在科学把握超大城市治理规律的基础上，围绕供给侧结构性改革，破除制约经营主体活力和资源配置优化的体制机制障碍，推进布局优化和效率提升。

“十五五”重点关注

一是统筹安全与发展，支撑重大国家战略，更好支撑世界级城市群建设，强化与其他城市的联系，推动区域协同高水平发展；二是服务首都功能优化提升，推动交通与城市空间深层次协调发展，增强对首都“四个中心”功能实现的保障能力，提升对平原新城建设的保障水平；三是发挥对经济和产业发展的支撑和促进作用，激活区域经济发展动能，持续打造“交通+”融合发展模式；四是提升绿色出行吸引力、提升出行品质，推动公共交通多网融合，深化和完善机动车需求管理调整政策，开展适老化出行设施改造和服务改善；五是利用新一轮科技革命契机推进行业转型，以数智化转型引领催生新模式、新发展，不断拓展数智化在交通服务、基础设施、交通治理领域的应用场景，全方位推进交通系统迭代升级，完善创新产业政策，助推打造“交通+”产业生态链；六是破解交通发展中的机制障碍，促进区域一体化、交通运输行业转型升级和可持续发展。

《城市交通》2025年第1期刊载文章