专家视点 | 共绘蓝图·新质协同，纵论长三角地区城乡规划的探索和发展

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中国城市规划学会副理事长，同济大学教授，法国建筑科学院院士

长三角是我国发展最活跃、开放程度最高、创新能力最强的地区之一。在中国持续推进以人为核心的新型城镇化进程中，在国家现代化建设大局和全方位开放格局中，具有举足轻重的战略地位。实施长三角一体化发展战略，充分发挥区域内各地区的比较优势，提高经济集聚度、区域连接性和政策协同效率，对于进一步提升长三角地区整体综合实力，增强长三角地区创新能力和国际国内双循环中的竞争能力，在全面建设社会主义现代化国家新征程中走在全国前列，意义重大。

一、长三角一体化战略的实施需要规划引领

长三角一体化离不开规划引领。首先是总体战略层面的规划。在我国现有的“五级三类”国土空间规划体系中，在国家级国土空间总体规划和省级国土空间规划之间，尚未给予跨省级行政区划的区域规划以法定地位。而这类区域规划在诸如长三角地区一体化发展战略中显得尤为重要。

2010年，国务院批准《长江三角洲地区区域规划》。2019年，中共中央、国务院批准《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》。这些规划都对长三角地区一体化发展提供了战略性的指导。但随着国土空间规划体系的不断深化完善，特别是省级国土空间总体规划的初步完成，跨区域规划衔接与协调问题逐步显露。2019年长三角一体化示范区正式启动建设，有关部门即组织编制《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划》，2023年正式获国务院批准实施。这个规划对于跨不同行政区域的规划协调起到很好的示范作用。为推动长三角区域绿色低碳发展，我们还编制完成了《水乡客厅近零碳专项规划》并在2022年正式发布。此外，长三角地区各主要城市也都在积极编制各自的“都市圈”规划，这类规划也有涉及跨省级行政区的情况，在目前的国土空间规划体系中也暂时未有法定规划边界。

编制跨行政边界的区域空间规划，其重点不是突破现有行政隶属关系，不是突破现有的国土空间规划体系，而是在不同的“圈”或不同的“群”的规划之间寻找关系，统筹协调。

二、长三角一体化战略的实施需要制度创新

应围绕一体化进行制度创新。一体化不是指行政隶属关系一体化。一体化是为了更好地积聚区域优势，以其整体形象和整体实力参与全球竞争，与区域内各大都市圈共同形成全球超级城市群。长三角地区江浙沪皖加在一起，生产总值占全球生产总值的2%，相当于将近日本全国或德国整个国家的生产总值，按照城市群来讲，是世界上经济产值最高的。据2022年的统计数据，上海经济总量在全球城市排名中位居第6，而长三角地区的经济总量是全球前5个城市（纽约、东京、洛杉矶、巴黎、伦敦）的总和。长三角区域内各大都市圈共同形成了全球独一无二的最大体量的全球“超级城市群”。世界上没有任何一个城市群可以与我们这个超级城市群的体量相比，不论是从城市数量、人口数量、GDP总量来看。只有站在这样的高度上看长三角一体化，才能理解其战略重要性。

制度创新首先面对的就是各行政区域之间要打破市场壁垒。长三角境内能否实现全要素的一体化市场流通机制？跨省的土地指标不可能统一流转，但是人口、人才、资本、数据等是否可以互相不设任何障碍流通呢？在产业链、价值链、创新链上是否能够完全相互开放联动？长三角一体化一定是打破以我为中心，大家在当中各自发挥不同的作用。

长三角应成为全面深化改革的探索者、制度创新的先行者、协调发展的示范者。应尽快实现国土空间规划全面衔接、标准规范全面衔接、管理制度全面衔接。

长三角首先可以实现基础设施一体化、水体水网一体化、生态系统一体化。一体化是很长的事情，但有些目前就可以做到，比如基础设施一体化。

三、长三角一体化战略的实施必须体现绿色低碳

长三角示范区是 “生态绿色一体化发展示范区”，生态绿色是示范区的大定位。当然，长三角一体化的真正目标是生态绿色前提下的发展，核心是发展。通过一体化建设保证这个地区的高质量发展，增强全球竞争力。为应对气候变化，在全球范围内实现碳减排是全球的共识，是人类命运共同体的必然选择。但同时，我们的国际竞争力也必然会面临即将到来的一场没有硝烟的全球“碳税战”。全球化，特别是经济系统全球化是任何人都不能阻拦的趋势。我们能不能在这新一轮竞争中立于不败之地？长三角地区是中国经济能量最大、经济最发达、先进技术最积聚的地区之一。它的产能、经济能量、实力，能不能在全球市场中分得应有的一块，甚至是更大的一块，就看我们能不能打赢绿色低碳这一仗。

最近我们做的一项开创性工作，就是帮助长三角一体化示范区制定“双碳”发展战略和行动计划，在此基础上编制示范区水乡客厅近零碳专项规划。这个规划一是明确了水乡客厅35.8 km²的双碳目标愿景，二是确立了实现近零碳目标的时间与指标体系，三是相关技术集成，四是建设管控引导。这个规划有一个很大的创新，它不仅对发展目标进行指标规定，对建设项目提出管控导引，更提出了技术和技术集成导引。

上海市城市规划行业协会会长，上海市城市规划设计研究院院长

从国际趋势来看，以大都市为核心的世界级城市群已成为引领区域发展的主要引擎。长三角地区建设世界级城市群，也是落实国家战略义不容辞的使命担当。2023年11月，习近平总书记主持召开深入推进长三角一体化发展座谈会，提出“建设世界级城市群，推动长三角一体化发展取得新的重大突破”。长三角地区应围绕“一体化”和“高质量”，强化共同愿景、共同治理和共同行动，不断探索区域空间协同发展的新路径、新机制。

第一，强化共同的目标愿景。纵观近年发布的国际区域战略规划，均突出目标导向，强化多元、均衡、对流、韧性、协同等价值理念引领。以欧洲中部地区为例，由奥地利维也纳地区发起，联合捷克、斯洛伐克、匈牙利的相关地区共同提出了欧洲之心（Centrope）这一合作项目，真正实现“无边界的欧洲”的愿望，构建跨境共同体，来促进统一大市场的有效运行。贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，立足“一极三区一高地”的战略定位，长三角需要结合三省一市发展阶段特征，共同制定一个符合时代价值的目标愿景，谋划世界级城市群建设，全面探寻全球坐标系下的一体化高质量发展之路。

第二，形成从底线思维到高线牵引的发展导向。长三角一体化发展必须明确不可逾越的底线，以及需要共同遵守的原则，保护好不可复制的资源。但底线不是保障最低水平的“低线”，而是在确保资源环境及运行安全、实现功能转型升级、提升品质活力等高要求、高标准下的“高线”。“高线牵引”的关键是建立一个基于核心价值的功能体系。世界级城市群和都市圈主要围绕全球城市核心功能构建多中心的功能布局，有助于推动区域内的均衡发展和可持续增长。长三角应基于核心功能，将各个城市放在全球功能网络中寻找坐标，明确在区域中的角色定位与发展方向，从而携手共建更高水平分工协作的世界级城市群，重点关注生产性服务业、科技创新、智能制造、航运贸易、文化交流等维度的能力建设。

第三，聚焦关键领域和关键地区强化行动协同，破解长三角一体化发展的深层次瓶颈问题。一方面，全面对标世界六大城市群，深度开展多维度比较，研判对发展最具决定性的因素，认清长三角所处的发展阶段和存在的不足。世界级城市群的发展与全球产业革命和产业转移息息相关，转型成功的城市群通常把科技创新摆在第一位。如日本太平洋沿岸城市群已经成为科技创新领域的多项冠军。在1990年代地产泡沫破裂后，日本提出“科学技术创造立国战略”，以科技创新为日本经济提供增长点。东京—横滨连续8年位列全球科技集群第1位。全球PCT专利申请量前50机构中，有15家日本企业，申请总量占25%。而长三角在基础研发经费投入、每万人专利数方面都存在较大差距。在经济下行时期，长三角三省一市要共同努力建设具有世界影响力的产业集群，进一步集聚高端要素与核心功能，共建创新生态系统，聚焦前沿关键技术攻关，加强科研成果转化和技术应用，优化营商环境，培育和吸引全球顶级企业。另一方面，识别影响“一体化”和“高质量”的关键区域，因地制宜制定策略建议。借鉴世界级城市群依托核心驱动、腹地协同、以圈带群实现繁荣发展的经验，长三角应处理好区域内部各都市圈和战略地区的相互关系，继续保持龙头带动并各扬所长。一是以上海大都市圈加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市圈，代表中国参与国际竞争，推动上海“五个中心”核心功能在大都市圈内统筹布局。二是推动南京、杭州、合肥等都市圈协调联动、差异化发展，统筹空间资源配置、空间结构优化和重要功能布局。三是关注江河湖荡、丘陵山地、近海沿岸等跨界自然和文化资源富集的战略地区与生态敏感地区，推动区域生态价值和文化价值转化，充分发挥区域经济发展的新动能作用。

第四，创新体制机制，加强协同治理。在世界级城市群的发展演进中，规划政策引导和协同治理机制建设至关重要。例如，欧盟整体架构对于欧洲西北部协同发展影响深远，在区域凝聚力战略下，通过“空间规划—货币基金—监测平台—法规机制”等组合政策工具，构建系统性协同制度保障，以支持多元、复杂、综合的跨界协调议题。其中，跨境协作计划INTERREG支撑了跨国、跨区域、跨境等不同尺度和不同领域的跨界协同；泛欧洲网络TENs的建设有力支撑了运输、能源和电信一体化。又如，针对北美五大湖地区水污染问题和生态系统修复，美国和加拿大两国共同开展逾百年的协同治理，搭建了从理念、契约、组织保障、行动到监测等一套全面系统的治理框架，取得了较好成效。由此可见，长三角要因地制宜，通过机构调整、基金设立、规划编制、项目合作、监测评估等举措，构建有效的协同治理机制。对于存在较多矛盾瓶颈的跨界治理问题，在形成共识的基础上，更要保持长久定力，予以推进解决。

面对未来愈加复杂的国际形势，充分借鉴世界级城市群的发展经验，长三角地区需要穿越周期，强化多层次协同发展，同时保持战略定力，科学地识变应变。具体来说，关键是要加大科技创新的投入力度，产生持久效益，保持长期活力；城、圈、群协同发展形成合力，通过交通链接、生态赋能、文化发展和城乡融合等处理好区域内部增长和收缩的关系；结合不同发展阶段、不同领域建立有用而持续的治理机制，并保持久久为功的定力；针对创新连绵化、产业数字化、发展绿色化和生产生活方式多元化等趋势，做好提前部署和应对。

上海市政协常委，经济和金融委员会常务副主任，上海全球城市研究院院长

长三角一体化发展是重要的国家战略。发展规划应发挥战略导向作用，空间规划应配置好空间方案，两者相互融合、相得益彰。当前为应对外部冲击和经济下行压力实现高质量发展，空间规划应审时度势、灵活应变，做好创新事项的发起者、各类主体的组织协调者、空间要素的保障者，更充分、更好地释放规划生产力。

长三角一体化已经从扎实推进进入深化推进的重要转段阶段，习近平总书记要求长三角建设3个“共同体” ，即科技创新共同体、产业协同共同体、区域发展共同体。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中指出，长三角、京津冀、粤港澳要成为国家高质量发展的动力源。我认为长三角应建设创新驱动为导向的高质量发展区域集群，继续为国家构建新发展格局赢得战略主动。在中国崛起、大国博弈加快的新形势下，长三角一体化发展的主战场应从基础设施互联互通走向科技创新和产业创新的跨区域协同。在具体路径方面，习近平总书记在深入推进长三角一体化发展座谈会上指出要“四个统筹”，即统筹科技创新和产业创新，统筹龙头带动和各扬所长，统筹硬件联通和机制协同，统筹生态环保和经济发展。上海应进一步发挥龙头带动作用，与苏、浙、皖各扬所长，共同打造“大水养大鱼”的环境，培养和打造世界一流企业，形成具有世界影响力的产业集群。

长三角在科技创新方面已形成“四梁八柱”体系，成立了长三角科技创新共同体工作专班、长三角国家技术创新中心，以及一系列机构汇聚创新资源、创新主体，构建创新平台和创新生态。长三角创新成果丰硕，获得国家科学技术奖等三大奖项的占比接近50%。现代化产业体系在长三角加快建设，总体呈现出5大特点。一是体量大。2023年，长三角地区第二产业增加值达12.13万亿元，占全国比重上升为25.1%。3大先导产业中，集成电路产业规模在全国占比为60%，且人才、资本供应链服务等已向全国外溢；生物医药和人工智能产业规模分别在全国占比为1/3；汽车占比为1/4，新能源汽车和零部件占比接近40%。二是门类全。长三角不仅是我国产业门类集中度最高的地区，还形成了产业集群优势。在工业和信息化部公布的80个“国家先进制造业集群”中，长三角上榜24个，在数量上领跑全国，而且协同效应凸显。三是产业结构丰富。长三角一二三产占比分别为3.8%、41%、55.2%，呈现“一稳、三增、二提升”的特点，“上天入海”重大装备、生产性制造业和服务业都特别强。四是开放度高。长三角已深度融入全球产业分工和布局体系，外资、合资、国有、民营等各类所有制经济充分竞争、均衡发展。五是主体强。落地长三角的世界500强企业占全国1/5，中国民营500强企业占全国近1/2，高新技术企业占全国30%，独角兽企业占全国40%。长三角作为全国强劲活跃的增长极功能也在不断巩固提升。

长三角一体化战略的深入实施，需要统筹科技创新和产业创新。一是要进一步强化长三角创新策源能力。长三角经济活跃度高、连通性强，与全球领先城市群相比，在基础研究和应用孵化环节还有差距。全球创新策源城市集聚在极少数城市，分布极不均匀，呈现出“高高耸立，锥形分布”的特点。世界知识产权组织（WIPO）主导的全球创新指数（Global Innovation Index）科技集群长三角城市排名稳步上升。2023年上海—苏州超越圣何塞—旧金山集群首次跻身世界第5位。未来，长三角要增强沿沪宁线、G60科创走廊中心城市和科技创新资源集聚城市之间的合作，完善“一廊一带多中心”区域创新布局，加强高校跨学科基础研究协同创新，进一步攥指成拳提升城市科技集群的国际竞争力。二是要加强跨区域产业协同布局。长三角各城市应加强未来产业的协同布局，聚焦人形机器人、脑机接口、元宇宙、第六代移动通信、量子科技、原子级制造、深海空天开发等领域，突破一批关键核心技术，形成一批标志性产品、取得一批标志性成果；加快重点产业，如汽车、机器人的突破，积极改造提升传统产业，做强长三角世界级产业集群。三是要促进跨区域产业合作。从长三角的实践来看，基本方式可以归纳为以下6种：中心外溢型，如在嘉昆太地区，汽车、电子信息产业形成了以上海嘉定为中心外溢至周边的紧密合作的产业集群。飞地型，包括以上海企业为主导在长三角部分城市建设园区的正向飞地模式，以及长三角其他城市在上海建设研发中心，用好上海的科技、人才方面的资源，为本地招商引资的反向飞地模式。“前研后转”型，以生物医药产业为代表，研发环节在上海，转化环节则在上海郊区或长三角其他城市，发挥两地资源优势，形成双向发展路径。跨区园区合作型，中新苏滁高新技术产业开发区是苏州工业园区走出江苏省实行市场化合作共建的开发园区，以“开发公司+管委会”的双主体运营模式，苏滁两地通过股份合作，形成利益共同体；建立“一会两委”工作机制，定期召开开发公司、管委会联席会议，成立招商引资工作委员会和规划审批工作委员会，坚持重大事项共同协商、共同决策。企业联盟型，这是国外跨区域产业合作比较常用的方式，对标美国波士华生物医药集群，企业联盟不仅在研发环节展开合作，还在采购环节实现利益共享。长三角企业家联盟联合，积极推进跨区域产业链供需对接、标准统一和政策协同；长三角重点领域产业链联盟加强了长三角产业链上下游协同，打造自主可控、安全高效并为全国服务的产业链供应链。行业协会型，在上海一些制造业行业协会其服务范围已扩展到市域之外，建立长三角行业协会协作机制，搭建产业链上下游对接合作平台，推动高质量招商引资和高标准人才培养。四是要做好要素保障和政策协同。在规划对接方面，共同制定产业发展规划和产业准入目录；在标准共建方面，推动跨区域标准设立、支持跨区域产品与服务的标准化；在政策协同方面，加强“首台套”政策协同，着力解决跨区域支持对象、支持标准、支持方式不统一的问题，围绕企业跨区域转移、跨行业联合，探索建立利益共享机制等。

中国城市规划学会常务理事，同济大学建筑与城市规划学院教授，上海同济城市规划设计研究院院长

城市群和都市圈是国家发展的动力源和增长极，需要积极发挥规划的引领作用，促进区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略形成叠加效应。在完善国家战略规划体系背景下，如何发挥国土空间规划在推动跨区域协调发展中的基础性作用发展，是一个值得深入探讨的课题。

培育上海大都市圈有两个重要探索目标，一是以都市圈为载体探索中国式现代化引领示范，二是探索中国特色的大都市圈规划治理模式。上海大都市圈国土空间规划有3个关注视角。首先，在战略上要理解上海大都市圈未来在国家战略格局中的作用，谋划新发展格局。其次，在空间上要抓两个关键词，“高质量”和“一体化”，促进都市圈实现高质量的同城化发展。最后在治理上要思考跨区域国土空间规划的作用。

一、上海大都市圈的战略使命

从现实与挑战来看，第一，上海大都市圈是国家现代化战略的重要承载区，面向未来需要更高层次开放、更高质量发展和更突出的安全韧性。第二，上海大都市圈是高度城市化和城乡一体化的地区，特大与超大城市聚集，需要全面加强区域协同发展能力，加快转变发展方式。第三，上海大都市圈是我国乃至全球重要的经济中心，产业链、供应链、创新链的要素活跃，需要全面加强跨区域科技创新、产业创新能力。第四，上海大都市圈自然本底得天独厚，面临生态环境保护压力与绿色双碳转型的挑战，未来发展方向一定要绿色低碳。第五，上海大都市圈文化持续繁荣、历史与现代交相辉映，担负着面向未来、塑造中华文明新形态的责任。从这些方面既体现了上海大都市圈具备了中国式现代化的基本特征和发展基础，但也还存在着很多需要提升或补足的方面。

“构建具有世界影响力的社会主义现代化大都市圈”是上海大都市圈建设的共同愿景。对照中国式现代化建设的要求，上海大都市圈肩负着引领高质量发展的战略目标，主要是在3个领域：一是“更具国际竞争力”，这是国家赋予上海大都市圈的历史使命。一方面是创新，要塑造全球领先的创新产业共同体；另一方面是开放，要在国内国际双循环中成为强劲的动力枢纽。二是“更美丽”，围绕生态、人文、韧性、安全，成为人与自然和谐共生的生态典范、水乡特色诗意栖居的精神家园。三是“更具现代化特质”，通过区域协同发展，引领未来，成为中国式现代化和全体人民共同富裕的示范标杆。

二、上海大都市圈协同发展的空间议题

上海大都市圈区域协同发展过程大致经历了4个阶段：1980年代，起步阶段。计划经济向市场经济转轨，上海内部结构调整，城市功能外溢，外围地区快速成长，区域协同发展问题尚不突出。1990年代，调整阶段。国家经济重心全面转向东部沿海，城市经济快速发展，区域联系增强，但基础设施建设能力相对有限。2000年代，快速发展阶段。外向型经济强化，上海核心地区确立，要素流动加快，区域竞争加剧，一体化矛盾凸显。2010年来，深入调整阶段。整体面临创新驱动、转型发展，内外部环境变化的历史交汇期，地区内部一体化发展诉求强烈，更重要的是这一时期长三角一体化发展上升为国家战略，上海大都市圈的同城化发展成为发挥上海核心作用、建设长三角世界级城市群的重要基础。

从当前上海大都市圈跨区域协同发展的矛盾和要求来看，国土空间规划需要关注3个层面的空间议题：一是基础性议题，夯实发展底板，奠定区域生态绿色和安全韧性的整体空间框架。虽然各省、市都划定了“三区三线”，但相互之间的连通性、协调性不充分，需要加强“三个底色”，即生态底色、人文底色、安全底色。二是支撑性议题，加强跨界协同，增强区域一体化发展的空间支撑能力。突出体现在 “三张网”建设的重要性，即轨道交通网、干线航道网和公路网，通过增强区域联通性促进跨界协同。三是引领性议题，促进战略融合，以贯彻新发展理念和深化国家战略为顶层目标。本轮上海大都市圈国土空间规划提出加强 “一核四翼”的空间构想，“一核”是指发挥好上海的引领作用，“四翼”即北翼长江口、西翼环太湖、南翼杭州湾、东翼整个沿海的战略融合与协同开发保护，并且强化多中心、网络化格局构建，以及多圈层跨界协同联动。

三、发挥国土空间规划的基础性作用

首先是规划定位。上海大都市圈国土空间规划聚焦跨区域空间协同和实施行动，是统筹跨界地区矛盾和优化已有国土空间规划的基本依据。其次是规划作用。跨区域国土空间规划的编制是一项综合性工作，不仅是协调重大项目的“一张底图”，同时也是谋划区域发展战略的行动平台，推动规划实施的政策平台，以及协商各方意图的工作平台。规划本身是形成共识和行动的过程，通过规划编制共同探索政策机制创新。再次是实施机制。要以空间规划为平台引领规划治理创新，包括提出协同任务，明确重点领域和重点区域的实施行动；建立协同机制，如区域协调机制、重大项目保障、实施政策创新、加强规划约束等；加强一体化长效机制，一方面应加强CSPON平台建设，推动空间治理的数字化转型，提升跨区域治理水平，引导各方共建共享，另一方面应加强考核评估机制，实现规划实施的工作闭环。

四、关于都市圈同城化的学术探讨

一是从规划的角度，都市圈的同城化要考虑3个维度，即地理临近性、功能一体化和空间治理。二是都市圈规划范围的界定，应区分空间现象和规划对象。空间现象可以依据1小时通勤圈界定，而规划对象要与治理目标对应。上海大都市圈国土空间规划提出“多尺度协同”的概念，包括3个圈层的协同任务，即紧邻上海的跨界地区、四大战略协同区，以及在更大范围与长三角其他都市圈的协同联动区。

上海市城市规划设计研究院总工程师

面向长三角区域高质量一体化发展要求，“跨界地区”是对跨越不同行政单位区域交替，需要不同行政主体统筹考虑更多空间问题、协同问题，追求高质量同城化发展目标下的重点地区。整个长三角区域跨界地区有不同的层次，邻沪跨界地区既是与上海联系最为紧密的地区，也是协同诉求最为迫切的地区，亟待突破发展瓶颈，因地制宜，探索地方层面空间协同治理的有效路径。

一、总体认知

在战略新使命方面，跨界地区是落实国家战略、推进长三角高质量一体化发展的关键地区，要发挥先行探路、引领示范、辐射带动作用，要探索区域协同发展新机制，要打破行政边界，不改变现行的行政隶属关系，实现共商共建共管共享共赢。

在治理新模式方面，跨界地区是推动长三角、上海大都市圈区域协同治理的重要单元，是“协同治理”第一线，协同要由大尺度空间向中小尺度纵深推进。

在同城新导向方面，跨界地区是实现同城化发展的核心抓手，要推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系，建立都市圈同城化发展体制机制。不同行政主体要统筹考虑功能、交通、环境、设施等方面的衔接，以实现高度同城化的发展。

二、演进特征

经过多年的探索，邻沪跨界地区协同已具备一定的基础。一是协同动力。从环境生态、邻避设施等跨界冲突的被动应对，到生态价值和创新发展双向赋能的高质量融合，应对跨界地区生态、交通、产业、公共服务等各类协同需求的持续增长，协同发展逐步成为共识，全方位的协同诉求持续强化。二是空间特征。空间拓展上，从快速扩张、大规模新增走向增速趋缓、相对稳定，多个功能复合的边缘功能节点已经形成，交通、人文、产业等要素持续聚集，国家级的开发区创新区多，创新体系构建初步显现；空间利用上，北密南疏特征显著，江苏的邻沪街镇范围是用地拓展的核心区域，邻沪区县和街镇层面的蓝绿空间总体比例分别约为65%和70%。三是规划实践。从局部响应到系统谋划，多层次的规划传导框架已搭建。10余年前，从《环淀山湖地区概念规划》到《江苏临沪地区跨界衔接规划研究》对整个区域交通设施、生态保育、产业空间和协商机制都做了重要探讨，在不同层面上进行系统性的谋划，力求规划上有一个完整的空间。《上海大都市圈空间协同规划》探索以编制组织创新促进区域空间协同治理的路径，搭建分层次的空间传导框架。主动编制3个跨界城镇圈（安亭—花桥—白鹤、枫泾—新浜—嘉善—新埭、东平—海永—启隆）空间协同规划，侧重功能衔接、交通对接、环境共治、设施共商和机制协调等5个方面。《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划》则突出生态绿色的发展理念，体现“多规合一”的改革思路。四是治理机制。从基层实践到顶层设计，多样化的协同机制日趋成熟。空间协同治理的在地化、自主性实践涌现，形成专项联盟、实体化运营、毗邻党建等形式多样的合作模式。示范区在理事会、执委会和企业管理整体架构下，形成了一系列的创新成果创新机制，真正做到了“一张蓝图、一个平台、一个主体、一套标准、一体化治理模式”。跨界地区空间协同治理演进历程，政策背景上，从快速城镇化时期基层的探索到现在高质量下的更多顶层设计；规划应对上，从自主谋划到以国土空间规划为核心的实践创新；治理逻辑上，从问题驱动、互相博弈的模式到多目标下的多方协商的思维。

三、主要困境

一是价值层面，两省一市基于自身的空间发展导向，对跨界地区的价值定位存在结构性差异，造成两侧发展诉求不同，制约区域共同体的构建。二是空间层面，局部地区存在空间连绵和单侧贴边发展、空间环境相对消极的情况，空间品质差异制约区域功能品质高质量发展的目标实现。三是机制层面，既有模式多以战略框架协议和轮值会议制度等为主，效力有限，难以在重大问题协调上发挥实质性作用，利益共享—风险共担机制仍不成熟，而“示范区模式”的推广面临较高行政成本的挑战，协同机制局限，制约治理的有效执行。

四、路径思考

在区域协同的发展共识下，国内外跨界地区协同均已从基础设施对接进入高质量融合阶段，从项目协同到全方位协同，从规划政策文件到行动项目实施，从对话协同到利益共同体构建的实践探索日趋丰富。在国内，粤港澳、京津冀等针对跨界地区，开展总体性的空间发展谋划；国际上，欧盟地区通过“空间规划—货币激励—信息平台—法规机制”等组合工具，构建多位一体的协同保障，以支持多元、复杂、综合的跨界地区协调议题。借鉴国内外的经验做法，邻沪跨界地区需要在既有空间格局相对稳定、协同框架相对完整、跨界治理持续深化的情况下，抓住3个核心问题：一是价值目标方面，推动战略转向和模式重构。目标导向上，共筑格局、共保底线、共享发展、共塑标准。空间结构上，围绕生态绿色创新的共同要求，强化城镇和生态的有机共生，基于区域功能网络协同的总体定位，共塑区域性价值节点。空间模式上，强调资源要素的协同配置，变被动贴边为主动引导，推进资源要素的整合优化。二是空间策略方面，聚焦系统衔接和差异引导。要素协同上，底线性要素突出管控刚性，强化边界管控，系统性要素突出管控层次性，强化统筹布局和跨界衔接。分区施策上，针对跨界协同单元，明确协同目标和重点，强化“一单元一规划”的差异化、精细化引导。分类指引上，探索以更新型、新增型、生态型等共治单元促进协同，在用地结构、功能、风貌品质上进行重点协调。三是制度设计方面，兼顾柔性治理与刚性管控。一方面，加强支撑柔性空间治理的制度设计，通过激励性政策、搭建平台等方式，完善不同层级、多元主体之间的互动渠道，赋权基层治理。另一方面，探索通过空间规划法定平台，实现跨界地区共识的逐层细化，在土地资源配置、规划编制管理、重大项目保障等方面，为跨界空间管控提供法定依据。

协同发展，本质上是个改革命题。跨界地区协同最关键的是深化拓展一体化制度创新。需要共同探索跨区域空间协同的路径、方法、经验，凝聚共识、解决问题、协调行动，并不断推动构建创新的治理平台，更好支撑国家战略的落实。

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