规划编制技术是国土空间规划体系构建的关键环节和重要基础。本文在已有实践和研究的基础上，围绕国土空间规划编制技术展开讨论。首先，界定国土空间规划编制技术的概念内涵，辨析了技术和方法、规划编制技术与其他各专项领域技术以及规划其他环节技术的关系。其次，深化对规划编制技术研究的相关认识，提出规划编制技术研究要处理好过去分设于不同部门的各类空间规划中存在的老问题和国土空间规划改革后面临的新问题的关系、国家和地方实践的关系，重点需要强化思维方式对规划编制技术的引领作用，进而提出“空间、体系、实施、存量、治理、设计和数字化”7个维度下思维方式的转变。最后，重点探讨了规划编制技术研究的4个重要方向，包括要素分析，空间分区识别、组织、管理，规划实施传导，以及应对数字化变革等方面的技术方法，旨在为国土空间规划提供技术支撑，提升国土空间规划治理能力。
鉴于规划兼具工程学科与社会学科的多种属性，在规划语境下所提及的“技术”，实际上更侧重于一种技术方法，并且从主体和客体的角度出发，规划领域内的技术呈现出一种抽象的形态，主要起到告知人们应当如何去做的作用。
1.1 规划编制技术与各专项领域技术的关系
从规划的外部知识构成视角来审视，各专业领域已然积累了较为丰富的技术储备。两者的区别在于，只有当各专项领域的技术完全融入规划研究以及规划实践的各个阶段时，才能够被称为规划编制技术。也需要认识到，不同专业领域技术也在快速迭代，催生规划编制技术不断革新，为加深对城市发展规律的认识提供了可能，推动着空间规划不断趋于完善。
1.2 规划编制技术与规划其他环节技术的关系
从规划内在知识构成的角度分析，规划涵盖了自然资源现状调查、国土空间规划编制、国土空间用途管制等多个环节，面临着编制、实施、监督、评估、完善等全流程管理的要求。本文主要聚焦于规划编制技术，本轮国土空间规划改革的关键就是要将规划从对编制技术性的过度强调中脱离出来，需要改变原有对编制技术的狭义理解，向管理延伸。
关于规划编制技术的讨论由来已久，改革开放之后，相关讨论在土地利用规划、主体功能区规划等领域也有所体现。
国内在城乡规划、土地规划、主体功能区等各领域发文量统计图①
自建立国土空间规划体系并监督实施5年多以来，对技术的探讨更是愈发热烈。通过对2018年以来主要期刊论文进行分析，发现研究主要呈现5个特征：一是国土空间规划和规划体系构建成为讨论最为集中的焦点；二是城市更新、城市设计、村庄规划等方面的编制技术受到的关注热度日益上升；三是新技术、新理念在国土空间规划编制中的应用研究持续增加；四是关注重点从编制逐步转向规划实施、政策机制、空间治理等领域；五是以广州、深圳、上海、北京等为代表的地方实践不断涌现。
2018—2023年国内文献主要研究关键词频次分布②
2.1 处理好新和老的关系：延续与创新规划编制技术
国土空间规划既新又老。“新”体现在国土空间规划是生态文明体制改革中一项至关重要的制度建设内容，它对“空间”进行了拓展，对“体系”实施了重构，并且上升到国家治理体系现代化的崭新高度。而其“老”则在于延续性，国土空间规划合并了过去分设于不同部门的主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划。然而，规划的核心依然是对国土空间资源的配置，组织并安排未来的国土空间使用，构建不同空间使用之间的科学合理关系，并对各类空间使用行为进行管控。因此，国土空间规划编制技术融合交汇、学科互鉴显得至关重要。在改革之前，各类空间规划吸收了大量先进的国际理念，积累了相对扎实的理论基础和技术方法。但由于对象和范围的拓展，以及面对的要素及其组织方式的不同，相应的规划技术方法面临新的要求。国土空间规划的编制技术研究，要突出开放性和成长性，着眼改革实践、着眼长远，通过新的“行”不断创造新的“知”。
2.2 处理好国家和地方实践的关系：自上而下与自下而上双向创新
在国家层面，自然资源部陆续出台了相关技术文件，为全国各级国土空间规划编制工作的全面开展提供了有力支撑。然而，技术规范并不完全等同于编制技术，同时，全国各地的发展情况与发展阶段各不相同，无法仅靠一套统一的编制技术方法来解决所有问题。国土空间规划编制技术的突破与创新必须深深扎根于地方实践。在国家空间规划体系不断完善的架构下，不断赋予地方更多的自主权，支持鼓励地方结合自身发展特点和治理能力、经济社会发展阶段等，开展多元化的创新性探索。
2.3 处理好道和术的关系：以思维方式转变引领编制技术研究
在规划编制技术的研究中，若一开始便直接聚焦于“术”的层面进行探讨，则有可能舍本逐末，仅仅催生出一些关于规划技术方法的技巧。对于规划编制技术的深入研究而言，“道”即价值导向与思维方式的转变才是真正的关键所在。只有实现价值导向和思维方式的根本转变，才能够从本质上重塑规划的路径与方式。当前，众多研究中关于价值导向的内容相对较多，而本文则着重从思维方式这一角度切入，突出思维方式对规划编制技术的引领作用。
3.1 空间思维：注重各类空间要素的内在组织逻辑
国土空间规划本质上是对各类要素在空间层面进行科学利用与规划，其核心无疑是空间。从要素角度出发，有必要深入认识涵盖山水林田湖草海等自然环境，以及城镇、村等人工环境的各类国土空间构成要素自身的发展规律、所需的支撑条件和要素之间的相互关系，明确各自的决策逻辑与组织原则，进而把握不同空间分区的特点及其使用方式。要素配置并不仅限于空间要素，还涵盖交通、社会、经济、文化等资源要素，以及不同尺度下所形成的总体结构和布局关系，有效植入这些要素也应成为国土空间规划的核心内容。在规划过程中，需采取有针对性且有区别的方式开展工作，从而形成不同地域、不同类型区内的规划评价、识别、布局原则与逻辑。在全新的国土空间规划时代，规划的最终目的绝非仅仅是空间格局的优化或提供空间要素保障，而是在重塑国土空间开发保护格局的同时，推动各类资源资产实现保值增值。
3.2 体系思维：发挥各层次、各类型规划的合力
国土空间规划体系的一大创新之举是搭建了五级三类、多层次、多类型的规划编制体系，其初衷是为了实现从总体部署到具体行动的落实。从体系构建的角度来看，国土空间规划的效力是由各级各类规划所构成的“体系”共同发挥作用的，其背后蕴含的是不同空间尺度的差异，带来了对各层次规划的定位和内容的不同，以及不同层次之间转换和传导的需求。各个层级的规划就如同环环相扣的链条，都需要明确界定其在体系中的定位。编制技术不能自成体系，仅仅满足于保证本层级规划的合理性，而是应在国土空间规划体系中建立统一贯通的联系，这也是确保规划体系有效运行的关键所在。
3.3 实施思维：注重规划编制与实施的有序衔接
国土空间规划绝不仅仅是描绘一张蓝图，还需要拓展至实施环节，以此对各类开发保护建设活动进行管控与引导，才能实现最终的规划空间格局。学界一直呼吁强化规划实施的观念，加强城市规划编制与规划实施之间的衔接。规划实施不仅包括“落地”，还有“传递”，具体来说可以有3层含义：第一层可简单理解为从规划到用途管制再到具体项目落实的过程；第二层是通过编制下层次、不同类型的规划来落实上位规划的目标和要求；第三层是从时间维度，通过近期规划、年度计划编制等对总体规划的目标任务进行分解落实和实施推进，通过监测评估实现对规划内容的动态维护。在此基础上，思考如何将实施思维渗透至规划编制环节。一是转变规划内容，建立实施机制。二是加强规划实施传导，研判融入体系并进行传导的关键要素，以及各要素的管控内容、管控方式和管控强度。
3.4 存量思维：突出更新模式下的动态适应和制度设计
当前，规划工作的重心已转变为国土空间发展格局优化以及以更新为主的功能与空间品质提升。必须充分认识到，从“增量”向“存量”转型的过程中，规划必须及时应对“存量时代”发展逻辑的转变，对自身定位进行调整。需要重点关注两方面内容：一方面，要改变在“白纸”上描绘“终极蓝图”的传统方法。需求的变化、目标的变动是不断发生的，这就需要改变已有静态的、终极式的思维方式，采用动态的、过程式的思维方式建立技术方法。另一方面，进入存量时代，会产生相对复杂多变的城市更新问题。规划编制只有基于充分的利益协调，将规划实施成本纳入空间方案一并考虑，并为后续利用提供明确规则，才可能获得最优化的规划“综合解决方案”。
3.5 治理思维：倡导多元主体共同参与规划制定全过程
国土空间规划是政府进行空间治理的重要工具。面对规划向空间治理工具和公共政策转变的要求，规划工作的深度、综合性和复杂性进一步提高。国土空间使用具有外部性，当利益关系调整，特别是面对外部负面性并直接涉及相关人的核心利益时，必将涉及大量的沟通协调。因此，就需要倡导多元主体共同参与规划制定，并将这种“参与式规划”也纳入规划编制技术的讨论范畴。一个好的规划方案是规划师与最广泛的公众之间以协议的方式达成的一种契合。规划还需要政府部门、开发商、市民、专家等共同参与，形成多元合作的利益共同体，搭建利益博弈和共同决策平台，才能真正让规划编制成为治理的一部分。
3.6 设计思维：强化高质量发展的“高线”牵引
进入高品质发展阶段，城市设计应作为一种思维方式和技术方法，全面融入国土空间规划的各个领域。在定位上，城市设计应从单纯的形态设计转化为以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活的重要手段之一。在对象上，要拓展到城镇、郊野乡村等山水林田湖草海全域空间，建立全要素的设计框架，提供全方位的空间品质和活力提升解决方案。
3.7 数字化思维：以数字化技术赋能与变革
新技术的不断进步将进一步推动规划编制方式、表达方式和管理方式的全面转变。一方面，数字化技术的迭代演进已经潜移默化地对人类的生产方式和生活方式产生深远影响，关注重点也越来越多地从基于地理实体的场所空间向以人的活动为核心的流动空间转变，进而形成新的时空规律和演化规律。另一方面，数字化技术还将进一步改变人类认识问题、分析问题的方法，甚至重构人类认识世界的方法论。空间规划必须要适应数字化的变革，进而驱动国土空间规划的整体变革。
4.1 要素分析的技术方法
空间格局是国土空间规划的内核，而要素又是空间的核心与演变的内在动因。开展要素分析，关注各类要素的演变规律、机理解析、功能内涵及相互关系，有助于通过全域全要素资源的配置优化和效率提升，推动国土空间格局优化与高质量发展。2020年自然资源部印发《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》，明确了“双评价”的作用、技术方法，并已广泛应用于各级国土空间规划。从各地实践来看，标准化的技术方法难免会存在一定程度的“水土不服”问题，首先需要结合在地化实践不断优化评价技术方法，因地制宜，体现差异性。其次也要看到，“双评价”还需要叠加对交通、产业、住房、公共服务等影响城市空间格局的功能性要素的分析，在继承已有规划关于用地布局、设施选址、空间结构及绩效等技术方法的基础上，根据国家战略要求和新发展理念进行优化，研判各类要素对空间格局影响程度的权重、安排的优先性，识别出关键要素，并注重不同尺度的空间格局优化技术的差异性。最后还要积极适应新趋势，面向低碳、韧性等方面的新要求，提前谋划做好技术方法的储备。
在各级国土空间规划工作中，必须打破单一思维惯性，根据对国土空间的影响程度，将联系紧密的要素关联起来，协同考量各类要素的交互和匹配关系，强化多类型资源的最优配置。随着对城市空间结构的解读引入了“流动空间”，越来越多的研究从要素流动对空间格局影响的角度来探讨编制技术。要充分利用数字化技术的新突破，源源不断地支持新的研究进展，破解传统技术方法难以全面反映各要素的现状特征、互动关系以及定量化测度评估的问题，形成更为综合的空间分析方法和模型，进而提升空间资源配置的精准性。
4.2 空间分区识别、组织、管理的技术方法
空间分区作为空间布局和规划管控的一种基本模式和方法，也是空间差别化政策的主要载体。在国土空间规划编制中，目前存在诸多关于“空间分区”的实践类型。分区内涵有所差异，但技术方法上基本一致，都涉及识别、划定、管理等环节。在已有的国土空间规划编制技术研究和实践基础上，各环节在实践方面仍有不断完善的空间。识别环节中，除了分区的理论内涵和依据外，还需深入研究每种类型分区的定位和所发挥的作用，建立起不同分区类型之间的逻辑关系并做好衔接。划定环节中，需进一步深化细化分区的有效传导路径，将规划战略意图真正落实到土地用途上。管理环节中，一方面，涉及调整条件和程序。另一方面，相对应的用途管制规则和配套政策更为重要。
4.3 规划实施传导的技术方法
规划实施传导是国土空间规划体系建立的基础，也是空间规划改革逻辑建构的重要内容。有必要先理清技术逻辑，系统性地审视并回答规划传导内容、传导路径、传导环节等核心问题，整体构建规划实施传导的技术框架，在此基础上进一步修正完善规划传导实施的技术方法，真正实现规划管控向后序环节的有效传导。
传导内容上，由于国土空间规划具有战略引领和刚性管控的双重作用，要突出全面系统性，构建涵盖目标、指标、政策机制、政策空间等各方面的传导框架。每种类型的传导方式都各有侧重，需尊重传导的规律。
传导路径上，除了纵向分层次传导外，与专项系统衔接的横向协同、管理规则衔接、动态维护等都属于传导路径。其中，在时间维度的全过程传导中，各级国土空间规划普遍建立了“体检—评估—维护”的传导链条，还需延伸至管理环节，形成从规划编制到国土空间用途管制、项目实施等实施监督的传导“大环”；还要将关于城市发展的战略性内容转化为政府各部门共同的行动指南，拓展到城市发展的各个条线领域中。
传导环节上，考虑到详细规划是项目审批的直接依据，各类传导要素都要落实到详细规划这一层次，才能使规划传导在编制体系内实现完整衔接。因此，从总体规划到详细规划、详细规划到项目层次之间的实施传导就显得尤为重要，如何保证详细规划既能有效落实上位规划要求，又能面向开发建设需求做好统筹对接，这实际上关系到详细规划的定位，需要放在规划编制与实施的全链条中思考，把握其与不同层级规划间的相互关系与侧重点，推动体系整体效能最优。
4.4 应对数字化变革的技术方法
国内数字化技术在规划领域的运用也已走在世界前列。这无疑为建构中国本土最前沿的规划学科理论和技术体系创造了重大机遇。然而立足当前，仍要以客观辩证的态度来剖析现阶段数字化技术在规划中的运用，审视其中存在的不足及优化方向。
以规划领域中数字化技术广泛应用的城市感知、诊断、预测、决策等阶段为例，各个阶段的技术均有待突破。在感知、诊断阶段，由于时空大数据本身存在局限性，亟待从数据源头提高感知、诊断技术的精准性。在预测、决策阶段，目前普遍采用基于数字化技术的推演、干预等多情景模拟以支撑方案比选，但在面对多个选择时，却也常常陷入不得不提出一个“理想”方案的困境。因此，在提升技术的同时，不能忽视人的决策和判断，也不能脱离规划内核需求，即数字化规划技术的根本目的是探究各要素的组织、配置等规律，进而提炼形成城市最新的发展规律，并最终为高效能的空间治理服务。
① 研究文献检索基于CNKI数据库，针对城乡规划领域，主题包含“规划”“技术”等词，文献来自《城市规划》《城市规划学刊（城市规划汇刊）》《规划师》等3份杂志，经过人工甄别，去除与规划编制技术不相关的文章；针对土地规划领域，篇名包含“土地利用”“规划”“技术”，文献来自《中国土地科学》，经过人工甄别，去除与规划编制技术不相关的文章；针对主体功能区领域，主题包含“主体功能区”，文献来源限定以上杂志，经过人工甄别，去除与规划编制技术不相关的文章。
② 在①的基础上，进一步将文献时间段限定在2018—2023年，考虑到人工甄别的主观性，该图侧重于反映研究趋势。
详情请关注《上海城市规划》2025年第1期《关于深化国土空间规划编制技术研究的若干思考》，作者：熊健，上海市绿化和市容管理局；宋煜（通信作者）、杜凤姣，上海市城市规划设计研究院。本文内容仅代表作者观点。
原文始发于微信公众号（中国国土空间规划）：【国土空间规划编制技术研究与实践】关于深化国土空间规划编制技术研究的若干思考
规划问道
